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天津市人民政府


津政令第110号



天津市养老机构管理办法




《天津市养老机构管理办法》已于2007年1月8日经市人民政
府第84次常务会议通过，现予公布，自2007年3月1日起施行。


　　　　　　　　　　　　　　　　 市长　戴相龙
　　　　　　　　　　　　　　　二○○七年一月十六日


　　　　　　　　 天津市养老机构管理办法

　　第一条 为促进养老机构的发展， 规范养老机构行为，保障
老年人的合法权益，根据国家有关法律、法规，结合本市实际情
况，制定本办法。
　　第二条 本市行政区域内养老机构的设置、 服务与监督管理
适用本办法。
　　本办法所称养老机构，是指为老年人提供住养、生活护理等
综合性服务的机构。
　　第三条 发展养老机构应当坚持政府投入、扶持与社会支持、
参与相结合的原则。鼓励社会力量兴办多种形式的养老机构，捐
资、捐助支持养老机构的发展。
　　第四条 市和区、 县人民政府应当根据社会经济发展、人口
老龄化和养老服务的需求状况，制定养老机构设置规划，并纳入
经济社会发展规划。
　　第五条 市民政部门是本市养老机构的行政主管部门。各区、
县民政部门具体负责本行政区域内养老机构的管理和监督。
　　发展和改革、城市规划、机构编制、建设、财政、税务、价
格、工商、公安、卫生、劳动保障等行政部门按照各自职责，共
同做好养老机构的发展和管理工作。
　　第六条 市和区、 县人民政府对扶持与发展养老机构工作做
出突出贡献的单位和个人，应当给予表彰和奖励。
　　第七条 养老机构协会应当遵守法律、 法规和规章的规定，
并履行下列职责：
　　（一）建立养老服务业自律机制，制订并组织实施本行业的
行规行约，对违反协会章程或者行规行约、损害行业整体利益的
会员，采取相应的行业自律措施；
　　（二）代表本行业向有关国家机关反映涉及本行业利益的事
项，提出有关建议，参与有关行业发展规划和技术标准的制订；
　　（三）开展行业统计、培训和咨询，出具行业证明文件，促
进国内外的交流与合作；
　　（四）协调养老机构之间及养老机构提供服务过程中产生的
争议；
　　（五）其他行业自律、服务、协调等活动。
　　第八条 养老机构应当遵守法律、 法规和其他有关规定，依
法保障收住老年人的合法权益。
　　第九条 养老机构应当具备下列条件：
　　（一）申办人是单位的，应当具备法人资格，申办人是个人
的，应当具有完全民事行为能力；
　　（二）符合养老机构的设置规划；
　　（三）有与其收住规模相适应的资产；
　　（四）有与其收住规模相适应的固定场所和服务设施，并符
合《老年人建筑设计规范》 （建标〔1999〕131号）及消防、卫
生防病、供热、防暑降温等要求；
　　（五）有与其业务活动相适应的机构管理人员、专业技术人
员和护理人员。
　　第十条 申请设置养老机构应当按下列规定办理有关手续：
　　（一）利用非国有资产开办的非营利性养老机构，申办人取
得民政部门的批准文件后，到开办地的民办非企业单位登记管理
机关办理登记手续；
　　（二）利用国有资产开办的非营利性养老机构，申办人按事
业单位登记管理的规定到事业单位登记管理机关办理登记手续；
　　（三）开办营利性养老机构，申办人到工商行政管理部门和
税务部门办理登记手续。
　　与境外组织或个人合资、合作开办养老机构的，在办理登记
手续前，申办人应当经市民政部门、市商务行政部门审核同意。
　　第十一条 养老机构变更登记事项、 申请注销登记的，应当
按照有关规定办理变更登记、注销登记手续。养老机构解散申请
注销登记的，应当按照国家有关规定对原有资产进行清算处理，
并妥善安置收住的老年人。
　　第十二条 开办营利性养老机构、 利用国有资产开办的非营
利性养老机构应当在开业后10日内将养老机构的章程、管理制度
以及机构管理人员、专业技术人员和护理人员的基本情况报所在
地区县民政部门备案。养老机构备案后，按照本办法第十一条的
规定需要办理变更、注销登记手续的，应当重新备案。
　　第十三条　养老机构应当按照国家和本市规定的养老机构管
理规范，为收住的老年人提供膳食、生活护理、心理康复等服务。
　　第十四条　入住老年人应当遵守所住养老机构制定的各项管
理制度。
　　第十五条　养老机构应当与老年人及其托养亲属或者托养单
位（以下简称托养人）签订入住协议。协议一般包括以下内容：
　　（一）双方当事人、托养人的姓名（名称）和地址；
　　（二）服务内容和方式；
　　（三）服务收费标准、费用支付方式和预付款数额；
　　（四）服务期限和地点；
　　（五）双方当事人、托养人的权利和义务；
　　（六）协议变更、解除与终止的条件；
　　（七）违约责任；
　　（八）双方当事人、托养人约定的其他事项。
　　第十六条　养老机构应当根据收住老年人的自理能力和护理
的等级标准，实施分级护理服务。
　　养老机构的每名工作人员护理能够自理的老人不得超过8人；
护理不能自理的老人不得超过4人。
　　第十七条 养老机构应当制定老年人营养平衡的食谱， 合理
配置适宜老年人食用的膳食。老年人的膳食制做和用餐应当与工
作人员膳食制做和用餐分开。
　　养老机构应当对老年人膳食经费建立专门账户，并定期向老
年人及其家属公开账目。
　　第十八条 养老机构应当为收住的老年人建立健康档案， 定
期检查身体，做好疾病预防工作。养老机构不得接纳患传染病、
精神病的老年人。对入住后患传染病或精神病的老年人，养老机
构应当按照规定及时向有关部门报告，采取必要的隔离措施，并
通知其托养人或亲属转送专门的医疗机构治疗。
　　卫生部门应当将养老机构老年人的卫生服务纳入社区卫生服
务。
　　第十九条　养老机构应当开展适合老年人特点的康复活动。
配置符合老年人特点的文化体育活动设施，组织有益于老年人身
心健康的文化体育活动。
　　第二十条 养老机构应当建立卫生消毒制度， 定期消毒老年
人使用的餐具，定期清洗老年人的被褥和衣服，保持室内外的环
境整洁。
　　第二十一条 养老机构应当建立夜间值班制度， 做好老年人
夜间监护工作。
　　第二十二条　非营利性养老机构收费实行政府定价或者政府
指导价，营利性养老机构收费实行自主定价。
　　养老机构应当建立财务、会计制度，定期制作财务会计报告，
公示各类服务项目的收费标准。
　　第二十三条　非营利性养老机构凭民政部门或机构编制管理
机关的证明，可以按有关规定享受扶持优惠政策。
　　第二十四条 养老机构不得改变其房屋、设施的用途。
　　第二十五条　养老机构应当按照国家和本市有关规定接受捐
赠、资助，并按照章程的规定和与捐赠人、资助人的约定使用。
养老机构应当向民政部门报告接受、使用捐赠、资助的有关情况，
并接受有关部门的监督。
　　第二十六条 市和区、 县民政部门应当对养老机构的服务质
量、服务范围以及服务费用的收支情况等进行监督和检查。
　　第二十七条 违反本办法规定， 养老机构有下列行为之一，
未从事经营活动的，由民政部门处1000元以下罚款；在经营活动
中有违法所得的，由民政部门处1万元以上3万元以下罚款；在经
营活动中无违法所得的， 由民政部门处1000元以上1万元以下罚
款：
　　（一）擅自改变其房屋、场地、设施的用途从事经营活动的；
　　（二）擅自转让、出租、出借养老机构的房屋、设施的；
　　（三）未按本办法的规定向老年人提供服务，当事人之间又
没有其他特殊约定的；
　　（四）非营利性养老机构从事营利性经营活动的；
　　（五）不向所在地区县民政部门备案的。
　　有前款规定行为之一的，有关部门还应当取消给予的扶持优
惠措施，并追缴违法行为存续期间已减免的相关费用。
　　第二十八条 养老机构的活动违反其他法律、 法规规定的，
由有关行政部门依法处理。
　　第二十九条 本办法自2007年3月1日起施行。






　　摘要：当前，在很多民事案件中，由于代理律师的缺失，当事人的合法权益无法得到充分实现，诉讼效率亦因此而较为低下，为了解决上述问题，强制律师代理制度的建立显得颇为迫切。现实需要、现实原因、西方国家律师强制代理制度的经验及其建立此制度的意义等方面都论证了其建立和推行的必要性和可行性，此外，推行强制律师代理制度的阻碍性因素是可以克服的。构建我国强制律师代理诉讼制度,必须充分重视具体内容的设计,使其真正发挥有利于维护当事人权利和提高诉讼效率、节约诉讼成本的作用，其具体内容包括实行民事强制律师代理制度的范围、诉讼费用制度以及法律援助制度等等。

　　关键词：强制律师代理制度；阻碍性因素；代理费用；法律援助


　　一、对强制律师代理制度思考的缘由

　　2009年4月7号，笔者和几位同学去上海市第一中级人民法院旁听一起故意杀人案件，在旁听过程中，发现附带民事诉讼原告没有律师代理，对审判长提出的问题，茫然不知所措，对于回避和诉讼权利等法言法语浑然不知，审判长不得不进行释明，进行通俗化解释和说明。然而，尽管如此，原告仍然不能完全理解，法官对原告不懂的问题，不得不一次次解释，而原告不懂法律，也不能作出正确的诉求。在这种情况下，不仅影响了诉讼效率，同时影响了诉讼公正。由于各种原因，原告没有律师代理的情况，在司法实践中并不少见。而刑事附带民事诉讼本质上也是一种民事诉讼，因此有必要对民事诉讼中，推行强制律师代理制度进行思考和论述，以期真正实现诉讼的目的。

　　二、建立强制律师代理制度的必要性和可行性

　　（一）现实的需要

　　我国的民事诉讼改革开始从职权主义向当事人主义过渡。当事人主义诉讼模式要求充分体现双方当事人的诉讼主体地位，而由于一般的民事诉讼当事人对法律知识知之甚少，有些甚至是文盲加法盲，对诉讼程序的参与从心无力。

　　当事人参与诉讼是当事人主义诉讼机制中正当法律程序的一项重要内容。如果没有强制律师代理制度而当事人又属于弱势群体,当事人仅仅被动地出席法庭陈述自己的意见,在许多情况下并不能成为真正意义上的程序参加。“只是在当事者自身对诉讼的展开前景有确切的了解,能够把握在什么阶段采取什么行动就会带来什么样结果这一前提下自觉地进入程序过程,程序的保障才能变成有名有实的原则。” 否则,当事人参与原则形同虚设。显而易见,不论任何民事案件完全由当事人决定是否委托律师代理诉讼,则有时会显失妥当。为了充分保护当事人的实体权利和程序权利,立法上有必要规定某些案件当事人必须委托律师代理诉讼，即强制律师代理。

　　然而，若无强制律师代理诉讼制度,诉讼法所规定的诉讼权利变成当事人实际享有的诉讼权利并以此保护当事人的合法利益不是一件容易的事情。特别是当案件涉及公共利益、弱势群体或重大法律问题时,没有律师代理诉讼,当事人很难进行充分的权利主张和防御,极可能造成诉讼结果不利于胜诉有望的一方当事人,此时当事人的利益难免受损。

　　律师诉讼代理制度的产生和发展不是偶然的，是当事人的需要的必然产物。在欠缺强制律师代理诉讼制度的情况下,诉讼过程和结果不仅对弱势一方当事人的权益保护不利,而且极易产生诉讼的高成本和低效率等不良后果。

　　在诉讼的实际运作中，成本与效益是诉讼法无法回避的规则。虽然优化诉讼成本和效益取决于方方面面,但应该说，强制律师代理诉讼有利于实现诉讼成本和效益的综合优化。 因为若无律师代理诉讼,当事人诉讼行为的“不恰当的选择不仅可能增加自己的诉讼成本,降低诉讼效益,而且还对他方以及国家或社会的诉讼成本和效益产生消极影响。” 具体而言,“在由当事人本人进行的诉讼中,裁判官不得不教给当事者各种各样的知识以免发生仅因当事者不懂法律或程序技术而造成不当后果的情况。这当然给裁判所增加了负担,但即使裁判所承受了这种负担,当事者本人是否能就自己的问题有效地进行主张和举证仍存在问题”。 因此,强制律师代理诉讼,“对于避免程序进行时的无谓消耗及充实审理等方面有很大的好处,同时还能大幅提高司法制度的运行效率。” 这是日本学者针对其本国民事诉讼实际而言的,而我国民事诉讼运作的现实也是如此。

　　不可否认,律师费用亦属诉讼成本的重要组成部分,然而在我国委托律师诉讼的代价较为低廉,完全不堪律师费用重负,而放弃诉讼的情况较为少见，即使委实无力委托律师诉讼,也可通过完善法律援助制度获得律师救济。由此可见，在强制律师代理诉讼制度尚付阙如的情况下,不仅某些案件当事人的合法权益得不到有效保护,更重要的是不利于诉讼成本与效益的合理优化。为此,在某些民事案件或某些法院审理的民事案件,立法上有必要突破藩篱,建立强制律师代理诉讼制度。

　　（二）西方国家律师强制代理制度可供借鉴

　　西方法制较健全的国家，如德国、法国、日本，均在一定条件下实行律师强制代理制度。如德国《德意志联邦共和国民事诉讼法》第78条第1款规定“：当事人在州法院必须由初级法院或州法院所许可的律师，在所有上级审法院必须由受诉法院所许可的律师作为诉讼代理人代行诉讼。”《法国新民事诉讼法典》第414条规定：“一方当事人仅允许由一名经法律授予资格的自然人或法人代理诉讼。”日本新《民事诉讼法》第54条第1款规定“：除法律规定能进行裁判上行为的代理人以外，非律师不能作诉讼代理人。”可见，这些国家在立法中都对此制度作了规定，且有成功的经验，我们有必要也完全可以考虑予以借鉴。

　　（三）重要意义

　　建立强制律师代理制度的重要意义：有利于诉讼公正和诉讼效率。强制律师代理是民事诉讼的本质要求，诉讼的对抗性和案件的复杂性，决定了当事人需要法律专家辅助，才能更好的实现民事诉讼的目的。毋庸置疑，诉讼程序的规则是非常复杂的，一般的当事人并不能从容应对，即使是专业的法律从业人员有时也会产生捉襟见肘之尴尬。而且对于审判权运行时存在的问题,当事人缺乏予以评价的能力,由受过专业训练的律师进行诉讼,不仅避免当事人因不知法而导致的诉讼失误,而且还能运用自己参加诉讼的经验和专业知识监督审判权的运作，指出错误并及时的改正，因此律师在进行代理活动的过程中,客观上便承载了维护诉讼公正性的使命。 强制律师代理可以促使诉讼更加高效。有律师作为诉讼代理人，案件在理性、有序、简练的状态下得到顺利的解决，这往往意味着诉讼的高效。

　　（四）推行强制律师代理制度阻碍性因素之克服

　　有人认为在中国实行强制律师代理制尚十分困难,存在很多阻碍性因素，这些因素表现为我国不具备实行强制律师代理制度所要求的政治、经济和文化环境，加上我国律师的法学素养参差不齐,执业能力强弱不一都不能满足中国社会对律师的要求。笔者不敢苟同。

　　首先，中国律师人数从1979年的212人发展到2006年的11万多人。据2006年最新统计：全国现有律师事务所11691家，其中合伙所8024个，合作所1746个、国资所1742个，现有律师人数11.8万人，律师的人数能够满足当前人们诉讼对律师的需求。其次，律师制度和相关的配套制度建设也越来越完善。律师制度改革从1993开始到1998年脱钩改制完成,实现了律师管理方式的改变,由单一的行政管理进入到“两不四自”的行业自治管理,脱摆了呆板的行政管理方式,按照市场竞争的方式优胜劣汰,重新组合,给律师行业注入了活力。 再次，随着我国法律职业教育的发展，从业律师的素质也大幅度提高。我国的从业律师都是参加全国统一的资格考试，并依法取得执业资格的专业法律服务者，业务素质自不必受到质疑。而且根据《律师法》及相关规定，对在执业过程中有违法或过错行为而致委托人合法权益遭受损失的，由其所在的律师事务所承担赔偿责任。同时，我国律师都是我国律师协会的成员，受到律师职业道德规范和纪律的约束，所以其代理活动相对规范和严谨，能够很好的保障当事人的合法权益。因此，对这方面的担忧是没有必要的。

　　其次，从宏观环境来看，我国已经进行了二十多年的改革开放和民主与法制建设,公开、平等、自由、竞争的市场经济正在逐步形成；人们的法律观念和权利观念都有很大程度的加强，舆论媒体的法制宣传方兴未艾，人们已经逐步改变了起初的对司法的不信任态度转而愿意考虑通过诉讼来解决矛盾和冲突，同时也愿意聘请专业人士代理自己的诉讼活动。这一切都为实行强制律师代理制度提供了法制空间。

　　最后，有学者认为，法律强制某些民事诉讼案件或在某些法院进行诉讼行为的当事人必须委托律师代理诉讼的规定,违背了当事人意思自治原则,限制了当事人行使和处分自己诉讼权利的自由；法律强制当事人委托律师代理其进行诉讼,忽视了当事人理论；强制律师代理诉讼否定了当事人的程序主体性原则等等。 然而笔者以为上述看法有失偏颇，在一定程度上，的确存在上述问题，但是那只是个别现象，大部分的当事人不知晓法律，就不可能很好的理解处分权，当然也就无法很好的行使和处分自己的诉讼权利，亦无法发挥其诉讼主体地位，而强制律师代理恰恰可以解决上述问题。因此，我们没有理由拒之于千里之外。

　　三、强制律师代理制度的具体内容设计

　　构建我国强制律师代理诉讼制度,必须充分重视具体内容的设计,使其真正发挥有利于维护当事人权利和提高诉讼效率、节约诉讼成本的作用。笔者认为,该制度应包含以下内容：

　　（一）实行民事强制律师代理制度的范围。

　　民事强制律师代理制度的范围应该包括以下内容：1、双方当事人为法人或其他组织,适用普通程序审理的案件。这主要因为适用普通程序审理的案件一般是较为重大、复杂、疑难的案件,涉及的诉讼材料较多,法律关系较为复杂,需要有律师协助当事人完成诉讼;将当事人范围限于法人或其他组织则主要因为一般而言,法人或其他组织的经济实力大于个人。2、涉外民商案件及海事案件。此类案件一般涉及经济利益较大,法律关系更为复杂,专业性要求更高,更需要律师参与协助诉讼。3、上诉案件。由于上诉案件不仅含有当事人之间的纠纷要点,也含有上诉人对一审法院判决不服的理由,加之二审法院为终审法院,终审结论最终确认当事人权益争执,因此上诉案件对当事人而言利益关系更为密切,强制律师代理将更有利于维护当事人的权益。 4、再审案件。再审案件是指对已发生法律效力但有错误的裁判再次进行审理,以期纠正原有错误的一种救济制度。作为一种非常救济途径的再审程序,不但是对当事人权利的进一步救济,而且是对法官行使权利的控制与制约,因而为了纠正裁判错误、实现当事人的权利救济以及减少再审程序的滥用,律师的参与是有必要的。5、最高人民法院审理的案件。最高人民法院是我国审级最高的法院,其作出的裁判是终局的,而且最具权威性。为了体现其案件审理的规范性、权威性以及在公民心目中“最高”、“神圣”的形象,强制律师代理诉讼是很有必要的。