五指山市人民政府关于印发五指山市政府投资建设项目审计监督暂行办法的通知
海南省五指山市人民政府
五府〔2006〕42号
五指山市人民政府关于印发五指山市政府投资建设项目审计监督暂行办法的通知
各乡、镇人民政府，市政府直属各单位：
《五指山市政府投资建设项目审计监督暂行办法》已经市政府第58次常务会议讨论通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。
二○○六年十月二十四日
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五指山市政府投资建设项目审计监督暂行办法
第一条 为了加强对政府投资建设项目（以下简称建设项目）的审计监督，规范投资行为，提高投资效益，根据《中华人民共和国审计法》、《海南省重点建设项目审计规定》及有关法律法规，结合本市实际，制定本办法。
第二条 在本市行政区域内的政府投资建设项目，应当依照本办法接受市审计行政主管部门（以下简称审计机关）的审计监督。本办法所称政府投资的建设项目是指以财政性资金和其他政府资源投资或者以财政担保融资为主的基本建设项目和技术改造项目。
第三条 审计机关依照国家有关规定和本办法，对基本建设项目，预（概）算执行情况和竣工决算情况以及与基本建设项目直接有关的建设、设计、施工、采购、监理等单位及项目有关的财务收支的真实、合法、效益情况，依照国家有关规定和本办法应当接受审计监督。
第四条 发展和改革、财政、城市建设与规划、交通、扶贫、水务、农综、地道站等部门，应在各自职责范围内，配合审计机关对基本建设项目实施审计监督。建设单位在招标时，应当通知审计机关派员进行审计监督。
第五条 审计机关以法律、法规、规章和其他规范性文件为依据，按照法定程序对基本建设项目进行审计监督。
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第六条 发展和改革部门制定年度建设项目计划时，应当将建设项目投资规模和标准、年度投资安排和建设内容、概算等情况告知审计机关。
第七条 对基本建设项目预（概）算执行情况实行跟踪审计制度，并根据实际情况采取阶段性审计或者审计与审计调查相结合的方式进行。
第八条 建设项目预（概）算执行情况审计的主要内容：
（一）建设项目调整预算的真实、合法情况；
（二）项目招投标程序的真实、合法情况；
（三）设计内容变更和变更程序的合法情况；
（四）项目经济合同订立和履行的真实、合法情况；
（五）项目建设资金来源、到位与使用的真实、合法情况；
（六）项目建设成本及其他财务收支的真实、合法情况；
（七）项目执行环境保护法规、政策情况；
（八）建设单位内部控制制度的设置和落实情况；
（九）项目设备、材料采购及管理情况；
（十）项目税、费计缴情况；
（十一）项目设计和设计费用收取情况；
（十二）项目施工和工程价款结算的真实、合法情况；
（十三）项目工程监理情况；
（十四）法律、法规、规章等规定需要审计的其他事项。
第九条 建设单位在签订合同条款中要明确预留建设项目
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工程造价资金的15%，待工程竣工决算审计后，才与施工单位办理结算。
第十条 建设单位应当在初步验收决算后3个月内书面向审计机关提请竣工决算审计。
向审计机关提请工程竣工决算审计时，必须先编制出工程竣工决算和审计机关认为需要提供的有关资料。
第十一条 建设项目竣工验收后的决算必须经过审计，未经审计，建设单位不得办理正式工程竣工验收决算手续，特殊情况除外。
第十二条 审计机关接到建设项目单位提请工程竣工决算审计的申请后，应当在3个月内完成工程竣工决算审计，特殊情况经批准可以适当延长审计期限。
第十三条 建设单位与承建单位在签订施工合同时，要在合同上明确工程造价以审计机关审定的决算为准。项目决算审计后，工程结余资金由市政府统一安排使用。
第十四条 基本建设项目决算审计的主要内容：
（一）项目竣工决算报表和竣工决算说明书的真实、合法情况；
（二）项目建设规模及总投资控制情况；
（三）资金到位情况和未到位情况对项目的影响程度；
（四）项目建筑安装工程核算、设备投资核算、待摊投资的列支内容和分摊及其他投资列支的真实、合法情况；
（五）交付使用资产的真实、合法、完整性；
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（六）项目基建收入的来源、分配、上缴和留成使用的真实、合法性；
（七）项目投资包干指标完成的真实性和包干结余资金分配的合法性；
（八）项目尾工工程未完工程量和预留投资资金的真实性；
（九）对竣工项目投资效益的评审；
（十）法律、法规、规章规定需要审计的其他事项。
第十五条 审计机关进行审计时，被审计单位和相关单位应当按照审计机关规定的期限和要求，提供与基本建设项目有关情况和资料。被审计单位或者依照本办法应当向审计机关提供资料的有关部门、单位和个人，违反国家审计法规，拒绝或者拖延提供与审计事项相关资料的，或者拒绝、阻碍检查的，由审计机关按照《中华人民共和国审计法实施条例》有关规定进行处理、处罚。
第十六条 审计机关对基本建设项目审计后，依法出具审计报告，做出审计决定。审计决定一经送达，就具有法律效力，被审计单位必须执行。对审计决定不服的，可向本级人民政府或上级审计机关申请复议。
对预付工程款超过审定工程总造价的，被审计单位法定代表人要负责追回多付的工程款，不能按规定时间执行审计结论的，审计机关有权依法申请法院强制执行，并提请追究被审计单位法定代表人的相关责任。
第十七条 审计机关发现被审计单位有违反国家规定的财
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政、财务收支行为，应当依法处理、处罚或者建议有关行政主管部门处理、处罚。
第十八条 审计机关审计力量不足时，可以书面通知项目建设单位委托社会审计机构依照本规定进行审计。项目建设单位应当将委托文书抄送审计机关，审计费用由项目建设单位承担。
第十九条 社会审计机构出具的审计结果性文书必须报经审计机关审核认定并出具确认意见后，建设单位方能支付预留工程款。
第二十条 社会审计机构出具的基本建设项目审计结果性文书失实的，审计机关应按国家有关规定处理，或者建议有关主管部门进行处理、处罚。
第二十一条 违反下列行为之一的，给予单位法定代表人及相关人员责任追究：
（一）未经工程决算审计擅自办理正式竣工结算手续，造成损失浪费的；
（二）在工程验收、决算中高估冒算的；
（三）在工程实施过程中弄虚作假的；
（四）按规定应进行招投标而未进行招投标的；
（五）未经审计擅自将预留的工程款拨付给施工单位的。
第二十二条 基本建设项目审计的工作经费应纳入财政预算管理。
第二十三条 在项目建设和决算中，故意弄虚作假、高估冒
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算，造成损失浪费的，对建设单位给予通报批评，并处以违反规定款额20%以下的罚款，对责任人建议纪检监察部门给予党纪政纪处分，涉嫌犯罪的移送司法机关处理。
第二十四条 审计人员有下列行为之一的，应当依法给予行政处分；情节严重构成犯罪的，移送司法机关追究刑事责任。
（一）泄露国家秘密或者被审计单位商业秘密的；
（二）索贿、受贿或者接受可能影响公正执行职务的不当利益的；
（三）隐瞒被审计单位违反国家财经法纪行为的；
（四）滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的；
（五）有违反法律、法规其他行为的。
第二十五条 本办法跟上级机关颁布的规定相抵触的，以上级机关的规定为准。
第二十六条 本办法由市审计局负责解释。
第二十七条 本办法自发布之日起施行。
程 序 公 开 的 价 值分析
——以程序正义、秩序与司法效率为视角
昌平区人民检察院民行处 吴锋
我国自1996年修改刑事诉讼法以来，全面启动了诉讼文明和人权保障为目标的司法改革。为了保障司法改革目标的实现，法学理论研究者与司法界人士对程序公开的各种具体方式进行了有益的探索，在这其中，对程序公开价值认识的深化对其更是起到了推波助澜的作用。
程序公开作为现代诉讼的一种法治理念，是一种程序法上的法治状态，体现了程序理性对司法机关审理案件的巨大影响。程序公开贯穿于诉讼过程的始终，无论是在民事诉讼中的受理、审判、执行程序，还是在刑事诉讼中的侦查、审查起诉、审判和执行各个诉讼环节，都要求案件的办理与审结程序公开或近似于公开，它是保障程序公正的重要手段。⑴
一般而言，程序公开至少包含了两个方面：第一，诉讼过程应该向当事人和其他诉讼参与人公开；第二是审判过程要向社会公开，允许公众旁听和记者采访报道。⑵程序公开作为一项诉讼制度，它是法治现代化背景下程序法追求的诉讼文明与人权保障的历史使命所然！为对其价值深入探讨，我们有必要对它的历史沿革进行简要的回顾，以便更好地洞悉它的价值。
一、程序公开的历史回眸
在英美法系中，英国古代的法律就有关于程序公开的法谚：“正义不断要伸张，而且必须眼见着被伸张。”（Justice must not only be done, but must be seen to be done.）它意旨案件没有经过公开审理，就无所谓正义。⑶著名的法学家边沁说，在秘密审判过程中，其它的各种制约同公开性相比，都是小巫见大巫，没有公开性，其它制约都是无能为力的。⑷为保证程序公正，近代和现代社会英美法进行了“正当程序”（due process）司法改革运动，程序公开是正当程序的一项重要内容。1957年，英国弗兰克斯委员会在行政裁判所的公开调查报告中指出，为了达到裁判上的公平，一切裁判所的活动必须遵循三个原则，即公开、公平和无偏私，把公开作为保证裁判公平的第一位置。1976年，美国颁布了《阳光下的政府法》，确认了公民对政府会议、情报有了解的权利。美国宪法修正案第6条规定，在一切刑事诉讼中，被告人均有权得到公正陪审团予以迅速和公开审理。在中世纪，大陆法的刑事诉讼程序就有程序公开的要求，德国学者拉德布鲁赫程认为，现代刑事程序是重新采用了为纠正程序所抛弃的中世纪刑事诉讼程序的公开性。同其它诉讼原则相比，所有的原则，都需要有公开性，尤其需要新闻和议会的监督予以保障。⑸《世界人权宣言》第10条规定，人人完全平等地有权由一个独立而无偏倚的法庭进行公正的和公开的审讯，以确定他的权利和义务并判定对他提出的任何指控。我国《宪法》125条明确规定：“人民法院审理案件除法律规定的特别情况外，一律公开进行。”民诉法、刑诉法和行政诉讼法基本法也规定了案件公开审理的要求。近年来检察机关实行的检务公开、公安机关的警务公开以及“严打”期间对一些案件实行公判等，都进一步扩大了程序公开的范围。从程序公开的历史看，其一方面促使了审判权行使的公开化，二是加大了侦查、检察权行使的公开化，如美国要求警察对嫌疑人讯问时必须告知权利的“米兰达规则”，我国公诉机关的权利宣示制度等都是如此。
第二、程序公开与程序正义
为了对程序公开有正确的认识，我们必须对正义有一个初步的了解。亚里士多德认为；“当一个人进行明知地行动时，就遵循了正义，而基于选择，行为违反均衡或者平等时，正义就得不到实现。”⑹赫伯特指出，“正义观念的运用是不尽相同的，但隐于其间的一般性原则乃是，就人与人之间的相互关系而言，人们应当得到一种平等或不平等的相对地位。”⑺斯宾诺沙认为，正义在于习惯性的使每人都有其法律之上所应得，不义是借合法之名剥夺法律之上所应得。此二者也叫做公平与不公平，因为执行法律的人必须不顾一些个人，而是把所有的人都看作平等，对每个人的的权利都一样的加以护卫，不羡慕富人，也不藐视穷人。⑻由此可见，对正义进行抽象之后，它的特征主要体现在：人应该受到平等、均衡、公正与无偏私的对待。⑼抽象的正义应用到具体的程序正义里时，主要表现为，第一，诉讼中控辩双方地位的平等性，任何法律所视为相同的人，都应当受到法律确定的方式对待⑽；第二，司法权特别是审判权行使的公正，也即法官的中立性（super partes）或不向任何一方偏私的超然的立场；第三，程序权利自身分配的均衡性，要求司法权与犯罪嫌疑人权利分配相当。
人类在寻求接近“程序正义”目标时，程序公开的重要性体现在它是实现程序正义的有利武器，在实现司法公正中承担着巨大的功能性作用。
程序公开有助于促进控辩双方角色的平等。法院职权引导诉讼进程转向双方平等对抗的审判无疑对保护犯罪嫌疑人有利，但实质上作为控方，公诉人员的力量明显强于犯罪嫌疑人和被告，司法运作规则常常偏向国家司法机关，赋予其强大的司法权，⑾缩小和弱化犯罪嫌疑人的诉讼防御能力。实行程序公开，进行“阳光”司法，弱势的被告人就可以有机会了解更多的诉讼权利、查找更多的证据，加大弱势被告人的对抗性，尽量使控辩双方的诉讼武器对等，克服了过去那种只在主体形式上的诉讼平等。
程序公开能够加强监督，防止司法腐败。程序公开，作为对秘密审判(secret justice)制度的有力反击，可以使司法裁判制度成为贴近人民生活的必要手段，是保证公正审理的现代性要素。⑿特别是带有行政强制色彩的侦查权，通过公开的办案受理，可以严防刑讯逼供，暴力取证损害当事人权益情况的发生。检察机关在行使检察权，法院在行使审判权时，一旦树立程序公开的意识与观念，允许当事人查阅案卷、询问证人等活动，加强对抗的均等性，使办案人员面临着一种平等的挑战，可加强司法人员的责任心与危机感，同时，也避免了一些灰色的“内幕交易”对司法权威的破坏。
三、程序公开与秩序
秩序（order）指在自然进程和社会进程中都存在着某种程度的一致性、连续性和确定性。与之相对的概念——无序（disorder），表明社会现象与自然现象中存在着一定的无规则和断裂，缺乏一定的模式，表现了事态的不可预测的变化状态。⒀一个法律制度若要恰当的完成其职能，不仅要力求实现正义，而且还须致力于创造秩序，一种正义的社会秩序（just social order）。一个合理的健全的法律制度是维持社会秩序存在的条件，而且司法制度本身也必须具备一定的秩序。如果一个国家司法中连最低限度的有序性常规性都没有，那么人们就可以认为这个国家没有法律，如果没有一整套的对司法有约束力的标准，对于适当行使司法职能而言，简直就是不可能的。⒁在现代法治国家，为了公平的分配权力，通过实体性的法律规范调整各种利益关系，并运用程序法保障实体法的实现。程序法作为保护实体利益的法律规范，已经不是一种静态的规范，而是人们进行操作的一种动态范式，然而利益与价值的多元化使得程序法的运用显得颇为艰难，程序公开为社会秩序与法治秩序的建构进行了有益的补充。
程序公开可以实现社会秩序。在民事诉讼中，通过程序公开，对社会中个人纠纷、矛盾的公正解决，维系市民社会秩序的正常运作。在刑事诉讼中，控诉、辩护、裁判的基本诉讼结构，通过公开审判，可以充分展露案件事实，明确案件真相和正确判定责任，抑制与惩罚犯罪的同时，又保护了人权，维护了政治社会的秩序。另外，程序公开下的“阳光审判”、侦查权与检察权的透明，可防止司法腐败，保障一种理性的司法秩序。
程序公开可以增强民众的法治意识，建造一种法治的社会秩序。不言而喻，同传统的伦理性社会秩序相比，用法律维护社会秩序，靠法律的强制性与规范性可为社会秩序的建构提供更有力的支持。⒂通过程序公开，可使社会民众更加接近法治，培养守法的精神，同时，也促进了传统的以道德为基准建立的意识观念向法治意识观念的转化，使法律真正获得建立社会秩序的话语权。
程序的公开推进了社会的民主历程。在政治领域，民主是一种通过多数表决的选择方式来进行政治决策的制度，但利益的多元化往往使民主很难实现，程序公开则可以保障和实现这种制度安排。个人或团体在诉讼领域运用法律装置，保护或实现自己政治中的民主权利，近而也影响了政治。程序公开也为当事人间接的提供了参与法律秩序形成的渠道，控辩双方地位的平等也体现了民主主义的精神。
三、程序公开与司法效率
在经济学里，效率（efficiency）一般指以最少的成本投入获得最大的既定产品的产出。程序法领域里的司法效率，一是尽量减少国家的“审理成本”和当事人的“诉讼成本”，⒃二是减少加速诉讼进程、避免诉讼迟延。对于寻求正义的法律制度，法官是在接近正义与客观真实的情况下对案件事实进行认定，正常状态下，国家和个人投入诉讼成本越高，诉讼时间越长，越有利于案件接近真实，保障实体正义与程序正义的实现。但由于诉讼资源匮乏、当事人无力支付高昂的诉讼费用、诉讼的过分拖延等原因造成程序正义难以实现的话，未尝不是司法的一种悲哀。为了减少案件积压和拖延诉讼造成对司法公正的破坏，我们必须合理的配置司法资源，以获得最大的司法效率。无论是针对国家还是被告人的利益，迅速裁判对于司法而言都是非常重要的，无论是民事的、行政的、还是刑事的诉讼，必须要使司法的效率目标与其它目标相互结合。在论述刑事司法效率的价值时，台湾学者这样论述，“刑事诉讼之机能，在维持公共福祉，保障基本人权，不计程序之繁琐，进行之迟缓，亦属于个人无益，于国家、社会有损。故诉讼经济于诉讼制度之建立实不可忽视。”⒄
根据我国现行的诉讼结构，对效率追求的具体过程中，法院审理案件支付的费用，检察院审查起诉和提起公诉的费用，侦查费用的投入，当事人聘请律师的费用以及诉讼的实效等都是实现司法效率价值应该考虑的问题。程序公开在实现司法效率价值中是如何发挥它的功效的呢？
程序公开促进司法效率的实现。为了程序公开，司法机关必须制定一系列的具体制度，在侦查阶段，必须使询问程序公开、监听、扣押等措施的相对开放，国外沉默权的告知制度，检察机关实行检务公开制度，审判中的公开审判，证据庭前展示制度等，这些具体的制度可以避免“瑕疵证据”进入审判，使问题争议直接进入争点，也不因司法运行无序而耽搁诉讼时间，也可避免和杜绝案件办理过程中的拖延而影响诉讼进程，保障了有限诉讼资源的充分利用。
程序公开也可避免由于一味追求效率所带来的负面影响。在追求司法效率的过程中，程序公开可以克服为了追求效率，随意简化诉讼程序，缩减诉讼资源，以及暴力取证、破坏程序的现象发生，使程序的执行暴露于公众的监督之下，真正的保证了公正基础上的诉讼效率。
四、多元价值在程序公开中的地位
程序正义、秩序与司法效率都是程序公开所追求的价值，它们也是程序公开的理论基石。但这三者在程序公开中并不必然的具有相同的法律地位，三者具有不同的位阶关系。
程序正义应是程序公开的“第一”目标。程序正义作为人类在法治世界中追寻的终极目标，是整个法治体系的基石。一旦程序不公正，就很容易弱化诉讼主体的对抗性与独立性，使诉讼主体的人格遭到践踏，造成冤家错案。“如果将法律理解为社会生活的形式，那么作为“形式的法律”的程序法，则是这种形式的形式，它如同桅杆顶尖，对船身最轻微的运动也会作出强烈的摆动。”⒅，作为“君临”整个程序法领域的帝王条款，程序法中所有的具体制度都必须以之作为衡量制度得失与否的准则，对程序公开来说，更是如此。只有把程序正义作为程序公开的首要价值，真正的保证当事人人格与权利的行使。
正常的程序公正必定有一个坚定的社会与法制秩序。一个不坚固的正义基础的法律秩序所依赖的只能是一个岌岌可危的基础。⒆一般而言，程序公开既实现了程序公正，又实现了秩序目标。然而，也可能出现没有秩序的程序公正与没有公正的秩序，在此种分道扬镳的状态下，如何整合二者。英美法的司法中遵循先例的同时，即注重案件已有的司法判定，又注重个别衡平的规则可以给我们对这一问题有些启示，那就是坚持既有的秩序状态下，去寻找个别案件中的正义，尽量纠正因僵化适用固有的规则而引起程序上的不公平，使个别案件尽可能的接近真实，权益分配力争公平。所以，一旦程序公开遇到秩序价值与程序价值相矛盾的时候，应在遵循个别案件程序公正的实现。
同程序正义相比，司法效率与之既存在对立又存在统一。一方面，司法资源的相对匮乏总体上限制了对程序正义的过分追求，另一片面，过分强调程序正义亦会导致司法效率底下，而司法效率不高则使程序正义难以保障。如果过分的坚持正义之结果而使正义的实现过于迟延，也就无所谓正义而言。但总体上，不管怎样，我们对案件的审理，都应该坚持程序正义优先，兼顾司法效率的原则，所以，司法效率是程序公开第二位阶的价值目标，司法效率在程序公开中尽量不以牺牲程序正义为代价。
程序公开的价值基本上是以程序正义、寻求秩序与司法效率为自己的目标，但三者在程序公开中的地位与作用是不同的，在坚持一致性的基础上，它们之间甚至出现冲突，在此情况下，程序公开必须以程序正义优先、兼顾秩序与效率为原则，才能保证程序公开的效果。另外，政府在一定时期中的刑事政策对程序公开的价值选择也有影响，如在治安状况比较差的时期，人们常希望以高效率，公开审判来迅速惩处罪犯，容易忽视程序的有序性与公正性。在梳理程序公开的不同价值后，我们应该完善程序公开的一些具体制度，如监听程序的公开化，增强羁押的透明度，扣押、冻结财物的公开性等，并且这诸多现实问题也是急待解决的，只有具体制度实现了，程序公开的价值才能真正得到体现。
尾注及参考文献：
⑴ 参见[意]莫诺·卡佩莱蒂等著：《当事人基本程序保障权与未来的民事诉讼》，徐昕译，法律出版社2000年版，第22页。
⑵ 杨一平：《司法正义论》，法律出版社1999年版，第177页。
⑶ [美]伯尔曼：《法律与宗教》，梁治平译，三联书店1990年版，第48页。
⑷ 王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第433页。
⑸ [德]拉德布鲁斯：《法学导论》，中国大百科全书出版社1997年版，第149页。
⑹ Aristotle,Ethical Nicomachea,Book V,Clarendon,1925,1131.
⑺ H·L·A·哈特，The Concept of Law (Oxford ,1961),pp.153-155.
⑻ [荷]斯宾诺沙：《神学政治论》，商务印书馆1997年版，第95-96页。
⑼ Philip Bean.Punishment:A Philosophical and Criminological Inquiry.Oxford:Martin Robertson,1981,p69.
⑽ Chaim Perelman, Justice( New york,1967),p24.
⑾ [美]罗尔斯：《正义论》，何怀宏译，中国社会科学出版社1988年版，第5页。
⑿ 参见[意]莫诺·卡佩莱蒂等著：《当事人基本程序保障权与未来的民事诉讼》，徐昕译，法律出版社2000年版，第54页。
⒀ Iredell Jenkins, “Justice as Ideal and Ideology,” in Justice (NOMOS vol. VI.),ED,C.J.Friedrich and J.W.Xhapman(New York,1963),pp204-207.
⒁ [美]博登海默：《法理学法律哲学与法律方法》，邓正来 译，法律出版社2000年版，第319页。
