辽宁省义务教育条例
辽宁省人大常委会
辽宁省义务教育条例
（2008年11月28日辽宁省第十一届人民代表大会常务委员会第五次会议通过）
第一条 为了保障适龄儿童、少年享有平等接受义务教育的权利，保证义务教育的实施，根据《中华人民共和国义务教育法》等有关法律、法规，结合本省实际，制定本条例。
第二条 本省义务教育阶段的基本学制为小学、初中九年制或者九年一贯制。蒙古族、朝鲜族小学可以实行七年制，蒙古族、朝鲜族初中实行三年制。
第三条 义务教育实行省人民政府统筹规划实施、县（含县级市、区，下同）人民政府为主管理的体制。设区的市（以下简称市）人民政府负责本行政区域内义务教育的实施管理工作。
教育行政部门负责本行政区域内义务教育的具体实施工作。
财政、人事、发展改革、建设、公安、文化、卫生、体育、司法行政等有关行政部门在各自职责范围内做好义务教育的相关实施工作。
乡（镇）人民政府、街道办事处和村民委员会、居民委员会以及社会团体，应当协助教育行政部门开展适龄儿童、少年入学、防止辍学、家庭教育和学校周边环境治理等工作，支持义务教育的实施。适龄儿童、少年的父母或者其他法定监护人应当依法保证适龄儿童、少年接受义务教育。
第四条 义务教育不收学费、杂费。义务教育所需要的经费、师资、校舍和设施等由政府提供保障。
第五条 县以上人民政府教育督导机构应当依法对推行素质教育和均衡发展等义务教育工作情况进行督导，上一级人民政府应当将督导结果作为评价下一级人民政府义务教育实施工作的重要依据。
第六条 适龄儿童、少年免试就近入学。城市学校应当按照划定的学区招生，并将招生结果向社会公布。不得采取或者变相采取笔试、面试等测试形式选拔学生入学，不得将各种竞赛、社会各类考试成绩和证书或者捐助作为入学的条件，不得擅自跨学区招生。
第七条 市、县教育行政部门应当按照公平、公开和有利于就近入学的原则，合理拟定学区划分方案，报本级人民政府批准实施，并向社会公布，接受社会监督。
第八条 适龄儿童、少年的父母或者其他法定监护人持身份证、户口簿和市、县教育行政部门规定的其他证明材料到学区对应学校办理入学手续。
进城务工人员的适龄子女，可以在居住地接受义务教育。由父母或者其他法定监护人持本人身份证、居住证明、就业证明，向居住地的县教育行政部门提出申请，由其按照就近入学的原则指定学校接收。接收学校不得以额外招生为由收取接收费用。
前款所称就业证明，是指工作单位出具的劳动关系或者人事关系证明材料，或者个体工商户营业执照、街道办事处出具的自谋职业证明材料。
第九条 学校应当按照国家有关规定投保学生意外伤害校方责任保险，所需经费由学校公用经费支出。
第十条 学校必须按国家规定的标准每年组织学生进行一次身体健康检查，所需经费由学校公用经费支出。
第十一条 省人民政府应当按照国家规定的办学标准制定学校建设的具体标准并组织实施。市、县人民政府不得降低标准。
学校建设应当符合国家规定的选址要求和建设标准，确保学生和教职工的安全。
第十二条 市、县教育、建设、国土资源、发展改革等有关部门，应当根据学校设置规划，合理确定学校布局，依法保障义务教育需要的建设用地。有关行政监管部门必须严格监督学校建设的工程设计和施工质量，确保符合抗震设防和消防安全等方面的标准和要求。
根据学校设置规划，新建居民区需要建设学校的，应当与居民区同步设计、同步建设、同步投入使用。
第十三条 市、县人民政府应当统筹学校布局的调整和危房改造工作，结合本地区实际需要，加强标准化九年一贯制（寄宿制）学校建设。建设标准化九年一贯制（寄宿制）学校应当符合省级标准。
第十四条 审批学校周边建设项目，应当符合城乡规划、环境保护和学校安全的要求。
不得擅自拆迁和占用学校校舍、场地。确需拆迁或者占用的，应当经教育行政主管部门同意，依法办理相关审批手续，按照先建设后拆迁的原则，在保持校园完整性的前提下，就近补偿建设或者重新建设。补偿建设或者重新建设的用地面积不得少于原用地面积，学校的存量资产不得减少。
第十五条 省教育行政部门应当统筹规划特殊教育学校的布局和发展。
市、县人民政府应当按照国家和省的规定，根据需要设置接收适龄残疾儿童、少年的特殊教育学校，并达到省规定的标准。
第十六条 市人民政府可以根据需要设置专门学校，接收有法律规定的严重不良行为的适龄少年，完成义务教育。
专门学校的名称纳入普通学校序列。
第十七条 对未完成义务教育的未成年犯和被采取强制性教育措施的未成年人进行义务教育，由执行机关负责实施；所需经费按照执行机关隶属关系，由其本级人民政府予以保障；所在地的市教育行政部门负责业务监督、指导。
对未完成义务教育的服刑期满和解除强制性教育措施的未成年人，可以在居住地学校或者专门学校继续完成义务教育。
第十八条 对违反学校管理制度的学生，学校应当给予批评教育；情节严重的，可以给予纪律处分，但不得责令转学（不含转入专门学校）、退学或者开除学生。对有法律规定的严重不良行为的适龄少年，其父母或者其他法定监护人以及学校可以按照有关法律规定将其转送专门学校接受义务教育。
学校将学生转送专门学校的，应当向教育行政部门出具该学生严重不良行为的证明材料和品行评价报告，经校长签署意见，并附公安派出所、居民（村民）委员会的意见，报县教育行政部门审查同意。
第十九条 学校不得擅自向学生收费。由学校实施的服务性收费、代收费项目和标准，必须经省财政、物价、教育行政部门审查，报省人民政府审定并公布后，方可实施。
学生家长因学生管理教育事宜有权与学校、教师交涉，但不得干扰学校正常的教学秩序，不得以任何借口和形式伤害教师。
第二十条 学校应当按照国家有关规定，结合师生比例，均衡编班和配备教师，并向学生家长公布。学校逐步实行小班化教学。
第二十一条 省教育行政部门应当会同有关部门加强中小学师资培养，采取措施吸引优良生源接受师范教育，从事义务教育工作。
教育行政部门等有关部门应当执行国家统一的义务教育教师职务制度。对在教育教学上有突出成绩的教师，优先评聘高一级职务。
第二十二条 省教育行政部门应当加强统筹协调，拓宽教师交流渠道，优化教师资源配置，重点做好农村、贫困地区、少数民族地区和薄弱学校的教师资源配备，加大对口支援力度，鼓励并组织城市中小学教师到农村任教。
高等学校毕业生取得教师资格后到农村学校从事义务教育工作的，享受优惠待遇。具体优惠办法由省教育行政部门会同有关部门制定。
第二十三条 县以上人民政府应当按照国家有关规定，保障教师享受工资福利和社会保险待遇，改善教师工作和生活条件；完善农村教师工资经费保障机制。确保教师的平均工资水平不低于当地公务员的平均工资水平。
省人民政府应当逐步提高中小学班主任津贴标准。
学校应当组织教师至少每两年进行一次身体健康检查，所需经费按照隶属关系由县级以上同级财政承担。
第二十四条 市、县教育行政部门必须结合本地区教育资源状况，制定义务教育均衡发展规划，报本级人民政府批准后组织实施。规划应当包括有利于保障农村地区、贫困地区、少数民族地区实施义务教育，有利于改善薄弱学校办学条件的内容。
县以上人民政府必须采取资金扶持、教师交流、学区联合、统筹管理、资源共享等措施，对设施条件、师资力量、管理水平和社会评价相对较差的薄弱学校进行改造，并接受教育督导机构对改造进程和效果的监督，使辖区内义务教育阶段学校达到省制定的办学标准。
教育行政部门应当鼓励并组织城镇学校采取师资交流、代培教师、设备、图书捐赠等方式，开展对口支援工作，帮助农村学校改善办学条件，提高教学质量。
第二十五条 教育行政部门应当建立与素质教育相适应的义务教育教学质量监测评价体系，深化考试评价制度改革。实行省示范性普通高中和重点高中招生指标分配到校制度，并逐年提高比例。
第二十六条 学校应当执行国家规定的课程计划和课程标准，开全科目，开足课时。
学校、教师不得有下列行为：
（一）设置重点班、快慢（好差）班、实验班、特长班、补习班等；
（二）招收择校生，设置校中校；
（三）组织学生参加社会举办的文化课补习班，或者对学生实行有偿补课；
（四）挤占音乐、体育、美术、团队活动课和社会实践的课时，随意增减课程门类、难度和课时；
（五）歧视学生的行为和语言；
（六）其他不利于素质教育、教育公平和损害学生身心健康的行为。
第二十七条 教育行政部门和学校应当以学生日常行为养成教育为基础，改善德育工作方式和评价方法，逐步形成不同教育阶段相衔接、教育内容分层次递进、学校教育和家庭教育及社会教育相互贯通的德育工作体系，培养学生自觉接受和遵守社会公共道德规范。提倡学校组织学生参加有益身心健康的社会实践活动。
学校在教育教学工作中应当重视学生心理健康，开展心理健康教育，培养学生形成健康的人格心理。
第二十八条 学校应当加强体育工作，保证学生每天在校期间至少锻炼一小时，保证体育课的教学效果，开展丰富的课外体育健身运动，使学生达到国家学生体质健康标准。
学校应当加强美育工作，开展富有特色的校园文化艺术活动。
第二十九条 任何组织和个人不得违反国家教育行政部门规定的审批程序，擅自要求学校开设地方课程和专题教育课，不得组织学生购买未列入地方课程和专题教育课的有关书籍和资料。
第三十条 学校应当进行人身安全、自救和公共卫生等教育，根据学生成长的不同阶段开展多种专题教育，使学生具备交通、治安、火灾、地震、食物中毒等方面的安全防范意识和自我保护常识，并组织进行逃生自救、互救和紧急疏散避险等应急演练。
第三十一条 任何组织和个人不得有下列行为：
（一）侵占、挪用或者违法扣减义务教育经费；
（二）向学校、教师和学生非法收取、摊派费用，要求或者变相强制学校、学生订购教学辅导材料、参考书、进修资料、报刊杂志和食品等；
（三）低于国家规定的建设标准建设学校，出租、转让或者侵占学校的国有资产，或者改变学校的国有资产性质；
（四）向教育行政部门、学校或者教师下达升学指标或者规定考试成绩提高幅度，将学生升学情况和考试成绩作为评价教育行政部门、学校、教师工作或者学生的唯一标准；
（五）宣传、报道学校初中学生升学率、升学考试平均成绩和高分数学生等情况；
（六）组织或者要求学校组织学生参加与教育教学活动无关的各种庆典、集会、商业演出等活动；
（七）公布学生不良行为及其隐私。
第三十二条 县以上人民政府应当将义务教育经费全面纳入财政保障范围，确保用于国家实施义务教育财政拨款的增长比例高于财政经常性收入的增长比例，保证按照在校生人数平均的义务教育费用逐步增长，保证义务教育阶段教职工工资和学生人均公用经费逐步增长。对校舍安全、安全设备、应急演练、校车补助和学校公共卫生等必要的安全支出提供保障。
县以上人民政府应当在财政预算中将义务教育经费单列，确保义务教育经费专款专用，及时足额拨付。不得将上级补助资金、转移支付资金及教育费附加和地方教育费等资金挪用、扣减，或者以其抵顶正常的年度义务教育经费预算。
第三十三条 省人民政府按照确定的学生人均公用经费标准，统筹落实全省中小学公用经费，并逐步加大义务教育专项转移支付规模。义务教育免除的费用、补助所需资金和学生人均公用经费，由省、市、县人民政府按比例分担；学校教师工资经费由县以上同级财政承担，并保证依照国家规定标准按时足额发放。
少数民族学校、特殊教育学校和有残疾学生班的普通学校的学生人均公用经费标准，应当高于其他普通学校。
第三十四条 对农村义务教育阶段学生和城市义务教育阶段困难家庭学生免费提供教科书，逐步实现对城市义务教育阶段学生全部免费提供教科书，所需经费除中央财政转移支付外，由省人民政府和计划单列市人民政府承担。
对寄宿生免收寄宿费，具体办法由省人民政府制定。
对农村贫困家庭寄宿生生活费和家庭困难且路途较远的走读生交通费予以补助，对孤儿免收一切费用，并补助寄宿生生活费，所需经费由市、县人民政府共同承担。
第三十五条 农村义务教育阶段校舍建设、维修、改造所需资金，由市、县人民政府共同承担，省人民政府根据预算资金安排和各地区财力状况等情况，给予奖励性补助。
第三十六条 省、市、县人民政府设立义务教育均衡发展专项资金，主要用于支持农村学校改善办学条件和城市薄弱学校改造。
依法征收的城市教育费附加和地方教育费，应当主要用于改善义务教育阶段办学条件。
第三十七条 省设立义务教育阶段农村教师培训专项资金，用于省级骨干教师等人员培训，对贫困县和自治县的教师培训给予适当补助。
市、县设立义务教育阶段教师培训专项资金，用于义务教育师资培训。
学校按年度公用经费预算总额的一定比例安排教师培训费，用于教师按计划参加培训所支付的资料费和住宿、交通、伙食补助。
第三十八条 教师进修院校的办学经费应当纳入同级财政的保障范围。
第三十九条 市、县人民政府或者其相关行政部门违反本条例规定，未履行义务教育经费保障职责的，由上级人民政府责令改正，给予通报批评；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
第四十条 市、县人民政府或者其教育行政部门违反本条例其他规定的，由本级或者上级人民政府、上级教育行政部门责令改正，给予通报批评；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
第四十一条 学校、教师违反本条例规定的，由教育行政部门或者学校责令改正，给予通报批评；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；其中，违反本条例第六条、第二十六条、第三十一条规定的，视情节对校长或者教师给予行政处分或者予以解聘。其他组织和个人违反本条例第三十条规定的，视情节由其上级机关对责任人给予行政处分。
第四十二条 本条例自2009年2月1日起施行。1986年5月17日辽宁省第六届人民代表大会常务委员会第二十次会议审议通过、1990年11月23日辽宁省第七届人民代表大会常务委员会第十九次会议修订的《辽宁省九年制义务教育条例》同时废止。
土地公益征收征用模式的构建
张 军 陈赞文
（华南师范大学南海校区，广东 佛山 528225）
摘要：由于我国土地公益征收征用的制度尚不规范和完善，导致了一些政府部门假借公共利益之名谋商业利益之实，丧失了公益目的性，严重侵犯了行政相对人的合法权益。因此建立一整套切实可行，具有较强操作性的征收征用模式能使私人财产权的尊重与公共利益的增进达到和谐的统一。在政府部门的公益征收征用的操作上，积极引进如民众参与的听证制度、立法和司法机关对公共利益的界定制度、公共利益认定委员会制度等多元化监督的表达模式对公权力的滥用加以制衡；完善公益征收征用的补偿模式，能进一步加强政府部门的权责统一性，进而保障行政相对人的合法权益。
关键字：公共利益，征收征用模式，补偿模式
一、 公共利益的解读及界定标准
“公益”，即公共利益，是在法国1789年发表的《人权宣言》中第一次提出的，是指政府部门实施土地征收征用行为的法定原因。《物权法》通过后，社会上许多专家学者和民众纷纷对其中第42条的公共利益发表了各自的看法，对其进行不同的解读，从一定程度上反映出了公共利益的界定存在相当大的弹性空间，因此对公共利益进行本质分析是构建公权力限制模式首要解决的问题。
物权法起草专家梁慧星教授认为公共利益的内涵和外延极不清晰，对政府的土地征收征用行为不能发挥应有的限制效力，因此他在《中国物权法草案建议稿》中建议对公共利益界定的立法模式采用更为明确的概括式。中国人民大学法学院院长王利明教授却对《物权法》中公共利益的不具体界定表示肯定，他认为公共利益是一个弹性条款，在不同情况下有其特殊意义，法律不应对此作“一刀切”的规定 。郑州大学法学院的沈开举教授认为《物权法》中公共利益的概念应当与公众性共同利益的概念一致，并且应以公众利益为依托。他还特别指出社会的公民或是社会民间组织均有权利来维护和界定公共利益，不能让公共利益被政府部门所垄断，要加强社会主体的补充作用。
而社会民众对公共利益的理解较为表面，他们认为公共利益是社会所有公民利益的简单的叠加，只要某项利益符合社会大多数公民的利益需要，则可以认定为公共利益。但《物权法》中并没有对公共利益作出明确的界定和解释，使得公共利益在实际操作中缺乏法律的强有力保护。民众还普遍认为政府部门是公共利益的代表者和执行者，理应拥有公共利益的话语权，但并不等同政府可以垄断该权力。通过对专家学者和社会民众对公共利益解读比较，笔者认为双方在公共利益界定的看法上存在相对的一致性，均认为《物权法》中公共利益的概念具有不确定性，既有利亦有弊，但在实际操作中却给政府部门的征收征用权行使留出了较大的法律空子，对公民合法权益的保护造成一种严重的威胁。因此，规范我国土地征收征用的制度和程序是最终所要解决的问题。但是在此问题解决之前，首先要弄清楚在土地征收征用中公共利益的界定标准应具备何种条件，只有在清晰明确了公共利益界定标准的前提下才能进一步设计和构建征收征用的相关模式，才能让公共利益真正成为公权力行使的限制。综合上述专家学者和民众对公共利益的解读，并结合所要构建的征收征用的模式特点，笔者认为公共利益的界定标准应具备以下四个特性。
第一、公共利益实现过程中的权力监督性。现时政府部门的征收征用权出现了的越权和滥用，故需建立有效的监督制约模式。除了加强对公共利益表达模式和补偿模式的建设外，还应对公权力的行使过程进行违宪审查、司法审查、或是上级部门的监督、专门监督等国家权力性监督，这是一种“以权力监督权力”的制约机制。第二、公共利益实现程序的合理合法性。财产权是公民神圣不可侵犯的权利，只有在法定的条件和程序下才可以基于公共利益的要求而依法对公民财产权进行克减或限制，因此公共利益的实现程序需要合法合理。无论公益征收征用的目的是如何的正当合法，一旦不通过正当程序而实施的，其产生的结果仍然是不正当，不合法的。第三、公共利益实施中的全民决策性。以公共利益为名实施的征收征用的行政措施，必须要在实现程序的合理合法基础上对公益征收征用等行为实施决策和执行全过程的公开透明，依法保障行政相对人的知情权、听证权、陈述权、申辩权、参与决策权等民主权利，让行政相对人充分参与到公益征收征用的行政措施中。 第四、公共利益实现程序的合理补偿性。公权力追求公共利益而实施土地公益征收征用必然会造成公民权利的普遍牺牲或特别牺牲，我国《物权法》中明确规定因公共利益实施土地征收的，要给予利益受损方适当的补偿，这就体现了公共利益实现程序中的合理补偿性。
笔者认为只有同时具备以上四种界定标准的公共利益才能成为政府部门实施土地征收征用的理由，但在现实生活中，政府部门所谓的因公共利益实施征收征用却频频出现侵害公民合法权益的事件，究其原因在于缺失了一套具有极强针对性和操作性的征收征用模式来对公权力进行全面的限制，但究竟是法律的缺失还是公权力的滥用导致这一模式的缺失？本文将对其进行实证分析。
二、 我国土地征收征用中公共利益表达模式的设计
世界各国的土地公益征收征用的程序虽然各不相同，但是在对公共利益的表达模式上各国均有规定。例如加拿大联邦及安大略省土地征收法也对听证模式做出相关的规定，但同时还要求组建调查委员会对公益目的性进行调查并向征收批准机关提交报告，批准机关最后认定征收征用行为的公益目的性。法国的土地征收征用法律中规定只有最高法院才有权批准征收征用的公益目的。由于我国在土地征收征用中缺乏一整套可具操作性的公共利益表达模式，使得征收征用程序存在相当多的漏洞。笔者将从社会不同角度来对征收征用权制约进行逐一探讨。
（一）立法机关（人大）直接界定公共利益的模式
我国台湾地区的《土地法》、《土地征收条例》规定“中央地政机关”为土地征收征用的核准机关，“中央地政机关“必须对土地公益征收征用实行形式与实质的双重审查。其实质审查就是针对土地征收征用行为是否符合法定的公共利益条件。借鉴我国台湾地区对征收征用程序中设立的模式，笔者将从立法机关直接界定公共利益的职能层面去设计公共利益的第一种表达模式。土地征收征用的公益目的性界定必须通过民主制度来实现，这是符合公共利益界定标准中的实现程序合理合法性要求，而立法机关的运行机制是这种民主制度的最好体现。我们近似地把立法机关认定是“中立旁观者”，即公平公正地判断问题的第三者，他不与所产生的问题具有实际直接的利益关系，其对问题的认定应让问题双方所确信和认可。鉴于目前我国《物权法》对征收征用中公共利益的概念点到即止的情况，故立法机关直接界定公共利益的表达模式采用“一事一议”的方式，即人大代表以社会民众的整体利益要求为导向对政府部门的具体征收征用行为是否符合公共利益这一目的进行实质审查，直接界定公共利益。不经立法机关审议过的征收征用方案不能认定其符合公共利益要求，以这种方式构成的“公共利益”表达模式能较为有效地限制政府征收征用权的滥用。
（二）公众参与制度下的听证模式
加拿大联邦及安大略省土地征收法规定任何与征收有关的土地所有者可以在接到正式邮件或第一次公告30日后，向批准机关提出书面申请，要求举行听证会，以确定用地事业是否符合公益目的。但是，听证并不是必经的征收环节。我国台湾地区对此也有规定，即需用土地人于事业计划报请目的事业主管机关许可前，应举行公听会，听取土地所有权人及利害关系人的意见。纵观我国所有关于土地征收征用的法律，不难发现，只有在土地征收征用后的补偿阶段才能依申请人的请求召开听证会，听证的内容也自然是补偿的细则，对于公共利益认定的听证却没有相关的规定。借鉴加拿大和台湾地区的相关规定，笔者将设计一套对公共利益界定的听证模式，此种听证模式必须是征收征用程序中必经的阶段，以此来加强公民的参政议政权力的行使。
在土地公益征收征用中，当事人与行政机关作为利益的双方，应平等对话，行政机关不能单方面垄断公共利益的话语权，通过公众参与制度的设置，可以让行政机关与民众进行信息交换，一改传统上行政机关对信息的垄断而形成信息不对称的难题；另一方面，能对行政机关的公权力行使营造一种无形的监督氛围，进一步弥补征收征用中公共利益判断的合法性和公正性，实现寻求符合多数利益主体的公共利益。在坚持民众参与制度的前提下，公共利益界定的听证模式理应成为必然的选择。听证模式被认为是正当程序的最低限度要求，其引入能最大限度地保证土地征收征用中的公共利益认定能符合政府与社会民众的统一要求。公共利益界定的听证模式能使民众充分行使其知情权、参政议政权，也直接体现了公共利益实施中的公开参与性，也间接削弱了行政机关的垄断地位。如能让行政相对人发挥其民主权力则能让其充分了解整个征收征用工作的开展，便于后期公共利益补偿工作的顺利开展，能最大限度地分解民众与政府的矛盾纷争，充分保障民众的合法利益，不经过听证不能剥夺公民的财产。在民众参与制度的基础上，公共利益界定的听证制度让政府和民众就该征收征用行为是否符合公共利益的目的进行陈述和辩论，最终达成一致的结果，惟有如此才能真正确保土地征收征用的公益目的性。
（三）征收征用的公共利益认定委员会模式
加拿大联邦法律规定其征收程序中必须进行调查，即接到征地申请后，批准机关须委派调查委员会（由首席检察官指定调查官及其他必要的调查人员组成）进行实地调查。在土地所有者申请听证的情形下，调查委员会须在举行听证会前,准备地图、规划等有关资料并到现场察看。最后，调查官须综合双方的证据、意见，就征地的必要性、公平性、合理性，向批准机构提交报告。加拿大法律所要求组建的调查委员会制度让笔者思考到，要代表全社会民众的意愿去界定公共利益，单靠听证模式是不够的，因此建立由政协委员和独立专家学者所组成的征收征用的公共利益认定委员会，一定程度上从社会绝大多数民众的意见出发去考虑该征收征用行为是否符合社会公益性，实现既保障行政相对人权益又保障全体社会成员的公共利益。此种公共利益认定委员会模式将界定公共利益的权力授予了政协委员和独立专家代表，通过社会广泛层面和专业的理论知识来准确界定征收征用中的公共利益。政协是一个包括社会最大层面的组织机构，其委员是来自社会不同阶层的民众，通过这一凝聚全社会利益的代表加上由对土地征收征用问题有突出研究的专家学者所组成的公共利益认定委员会能根据实际情况对政府的征地行为进行客观独立地分析，从其实施计划、实施目的、补偿计划等多方面去认定此行政行为是否符合公共利益的需求，并在最后制定一份委员会决定，以其作为下一种模式的判断根据。
（四）司法机关（法院）对公共利益界定的最终审定模式
法国的土地征收征用程序分为行政阶段和司法阶段，在行政阶段的“批准公用目的”程序中规定只有最高法院才有权确定公益征收征用的合法性。同时，加拿大国家土地征收法规定批准机构应根据前一调查阶段调查官的报告最终决定是否批准征收或修改征地计划。在我国，司法机关对于征收征用的公益目的性的最后定位甚少作出积极主动的认定。得益于研究了法国和加拿大对征收征用的公益目的性的最终审查规定，笔者拟设置最后一种公共利益的表达模式——司法机关对公共利益界定的最终审定模式。
公共利益的界定应属于一个宪法分权的问题，是由立法机关、行政机关和司法机关共同分享的。立法者对公共利益的解释采用 “一事一议”的规定，限定了公共利益的内涵和外延，具体的执行判断则由行政机关来行使，履行国家职能，而司法机关的作用则是伴随行政机关具体行政行为的开展而进行的，通过采用权力监督权力来防止行政机关的权力滥用。这种模式称为“立法至上，司法最终”，即司法机关对公共利益的界定拥有最终审定权，由法院根据在听证会上形成的意见和公共利益认定委员会作出的决定对公共利益进行最终审定，认定行政机关的行为是否符合公共利益的真实目的，只有当征收征用行为符号了公共利益的需要，行政机关才能被赋予合法的身份去实施该行政行为。在行政机关实施征收征用过程中，被征收征用方应被授予司法救济权，政府部门一旦侵犯了公民的合法权宜，司法机关应当对政府部门实施违宪审查和司法审查。没经司法机关对征地方案的公益目的进行最终的审定，征地部门不具有该征收征用土地的权力，其所实施的一切行为均为违法。
三、 理性构建公益征收征用模式的具体制度
公共利益的表达模式和土地征收征用的补偿模式无疑是规范政府土地征收征用程序的两大有力保障，但公权力限制模式的设计毕竟仍是理论上的探讨，如果不构建此模式的实体制度，则其实质的公权力限制效力将不能如期发挥，最终也只是纸上谈兵。笔者经过拜读了沈开举教授、江平教授和王利明教授的相关专著之后，总结了其中制度建设思路，对于我国土地公益征收征用模式的实体制度构建提出本人理性的构思，力求最大程序地将公共利益表达模式和补偿模式所具有的限制行政部门公权力的滥用和迫使征收征用真正体现公共利益需要的效用体现出来。
第一步，征收征用的申请。需用地部门因公共利益的原因而要征收征用土地，应向省政府或国务院提出征收征用申请，申请时应提供计划部门对项目的核准意见，被征收征用土地的基本情况，征收征用后土地利用计划书，以及征收征用土地的相应补偿措施等有关材料。第二，立法机关审查申请。根据需用地部门的征收征用申请，立法机关（人大）通过“一事一议”的方式结合相关土地公益征收征用的法律规定对该申请方案进行实质审查，包括对需用地部门提交的项目的核准意见书、被征收征用土地的基本情况、征收征用后土地利用计划书、征收征用土地的补偿方案进行审议。如果人大认为此征地方案符合公共利益的要求，则此土地征收征用行为可以首获批准，否则该方案将终止，不经过立法机关审议过的征收征用方案自始不符合公共利益要求。第三，听证。只有经过立法机关（人大）审议并通过的征收征用方案才能进入到听证程序当中，值得一提的是，此处的听证会一改以外被动的局面，不再是行政相对人提出申请才举行的，而是在立法机关审议通过之后必然启动的一项程序。听证会由被征收征用的土地所在地区的人民法院主持，征收征用的行政机关与被征收征用方共同参与，任务在于对该征地方案中的公益目的性理由进行听证。在听证过程中，民众和征地机关可以就其中争议的问题发表各自的看法，并始终坚持谁主张谁举证的法律原则，列举事实和证据来证明此次征收征用行为是否符合公共利益的要求。征地机关作为此行政行为的实施者，应当负上举证责任，证明该行为是基于公共利益而实施的，只有得到与会民众的一致肯定才能使该行政行为合法合理。第四，公共利益认定委员会制度在听证程序结束之后，政协委员和独立专家学者组成的征收征用的公共利益认定委员会将综合听证的结果随即对该征地方案进行专门研究讨论。公共利益认定委员会应在征求社会各阶层的利益表达后，在专家学者的理论分析下进行认定，并制定委员会的决定，为司法机关的最终审定程序提供操作依据。
第五，司法机关的最终审定。在公共利益认定委员会的研究讨论之后，司法机关就介入到征地程序中来。司法机关应对该征地方案的每一步实施过程进行司法审查，规范其行为的合法性。法院在此阶段中应根据前期所进行的听证会所形成的双方意见和公共利益认定委员会的决定对政府的征收征用行为进行最终界定。如果认定该征地方案符合公共利益的需求，则法院可以授予该征地方的土地征收征用权，赋予其合法的身份。只有获得司法机关授予的土地征收征用权才能开展征收征用工作。第六，补偿的确定。在司法机关正式授予征地方的征收征用权后，征收征用方与被征收征用人就必须就征收征用的补偿问题达成基本共识，但必须坚持补偿以市场为导向，补偿范围要全面，补偿方式要多样化的基本要求。如协商不成的，可以申请行政复议或向法院提起诉讼，但不影响正在进行的土地征收征用的实施。如果征收征用的双方就补偿协议形成统一意见则必须要向土地征收委员会申请确认，只有经过土地征收委员会确认的补偿协议才能发生法律效力。第七，征收征用的完成。1、土地补偿费发放：征收征用方应当在补偿裁决确定之后的一定期限内向被征收征用方支付补偿费用，逾期支付的，除了有正当理由外，应当交纳滞纳金，如被征收征用方因补偿费不如期发放所造成的一切损失，征收征用方也应对此给予补偿。被征收征用人拒绝受领的，征收征用方将补偿费存入市、县土地行政主管部门设立的保管专户给予保管。土地补偿费发放后，征收客体权利发生转移，但在未办理登记之前，征收方不能擅自处分其权利。2、限期搬迁：被征收征用方在获得土地补偿费的一定期限内，应当完成搬迁手续，逾期不搬迁的，由市、县土地行政主管部门按照法律之规定向法院申请强制执行。3、办理权利登记：由于土地的公益征收是改变土地权利的行为，因此征收中要求土地征收方与被征收人进行财产权利转移登记，没经权利登记的土地，征收方不能任意处分该权利。
参考文献
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[6] 贾品荣. 应畅通公共利益表达机制[J].中国经济时报，2007（8）.
作者简介: 张军 （1969- ）,男, 汉族,湖北省武汉市人, 华南师范大学南海校区讲师, 武汉大学法律硕士。
陈赞文（1984- ），男，汉族，广东省茂名市人，华南师范大学南海校区法学学士。
