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民政部


民政部关于开展勘定行政区域界线试点工作的通知
民政部


各省、自治区、直辖市人民政府：
我国省、县、乡级行政区域界线，从历史上到现在都没有全面勘定过。由于许多地方的边界未经依法正式划定，导致边界争议迭起，资源遭到破坏，群众械斗时有发生，严重地影响了当地的社会安定和经济建设。为处理边界问题，牵扯了有关各级人民政府很大的精力。解决边界问题的
根本出路，是全面勘定行政区域界线。这是一项加强国家行政管理、确保边界地带长治久安、有利于经济建设的战略性措施。
一九八九年六月，国务院根据民政部等十二个部门的请示，批准从一九八九年起进行勘界试点工作。国务院在批示中，决定了勘界试点工作的组织领导问题，即：以民政部为主，建立有关部门参加的联席会议制度，共同研究、制定勘界的方针政策和处理有关重大问题。国务院在批示中
还要求：由于勘界工作量大，涉及范围广，凡涉及到的有关部门和地方要给予大力支持和配合。
为了贯彻执行国务院的批示，经国务院有关部门勘界试点工作联席会议研究，决定在全国不同地区，选择五千公里省级界线进行勘界试点，计划三年完成。经过试点取得经验后，将在全国全面开展省、县两级界线的勘定工作。
现在，已批准在宁夏与内蒙古、宁夏与陕西、宁夏与甘肃、内蒙古与吉林、河北与山东、青海与新疆等六条涉及九个省(区)的省级界线上进行勘界试点。还同意新疆维吾尔自治区在区内进行全面勘界试点工作。
现将《国务院关于勘界试点工作的批示》和民政部等十二个部门《关于勘定行政区域界线试点工作的请示》转发给你们。请试点的九个省(区)认真贯彻执行国务院的批示，加强集中统一领导，毗邻两省(区)要密切配合，做好勘界工作。请其他有关省(区)在涉及到勘定上述六条省级界线
的问题时，予以支持配合。
根据国务院批示的精神，尚未纳入全国勘界试点计划的省(区、市)，可以有计划地进行勘定县级界线的工作，并为今后勘定与本省有关的省级界线及早作必要的准备。



1989年11月13日
全国首例电子地图侵权案评析
——议道路图基础数据的著作权属性

许 峰

全国首例电子地图侵权案，即上海市测绘院诉上海城市通网络信息技术有限公司、上海易图通信息技术有限公司、新世界数码科技（上海）有限公司、新世界数码基地有限公司（香港上市公司）等著作权侵权案件于近日二审判决，在历经近十次开庭、历时三年的审理之后，终于落下了帷幕。笔者作为本案被告方的主要代理律师，全程参与了本案的一审和二审程序。
该案判决被告方赔偿原告损失100万元，虽然与原告500万的索赔请求相比已经大幅下降，但百万赔偿在我国著作权侵权诉讼中仍属少见。从笔者办理的大量知识产权案件中来看，由于知识产权客体的无形性和载体的可复制性，原告往往对侵权事实及损失依据举证不足，从而导致法院在认定侵权的情况下，适用法定赔偿，造成十赔九不足的现象。该案中，原告用于证明自身损失及被告违法所得的证据同样是不足的，但法院大胆的采用了举证责任倒置及事实推定的方法，适用“接触加相似”的原则，行使自由裁量权，同时也结合了部分法定赔偿，最后认定侵权成立和百万侵权赔偿。笔者认为，在知识产权案件中推行如此犀利的审判风格，对于推动知识产权保护和社会法制进步有着积极的意义，应当予以肯定。
在该案的审理过程中，法院主持了近十次庭审，基本上是围绕被告的数据来源、原被告数据的相似性以及原告损失和被告获利等事实问题展开调查，但对于道路图基础数据（以下简称“系争标的”）是否构成著作权法意义上的作品，是否受到著作权法保护这样一个基础问题却没有展开讨论。一审及二审的判决书中对该问题也仅仅是一笔带过，认定电子地图道路图数据系传统纸质地图的电子化，构成著作权法意义上的作品，受到著作权法保护，而没有充分阐明这一判定法律或理论依据。对此，笔者持不同观点。
如图1、图2所示，本案系争标的并非日常所见的旅游交通图，而仅仅是道路、铁路、河流等基本地理要素的测绘成果，即俗称的地图底图，因此称之为道路图基础数据。其仅仅表现为直线、折线以及地理符号的组合，没有着色，没有明确的行政区划，也没有公交线路、特殊建筑、地图索引等附加信息。





著作权法上的作品的决定性要素就是独创性。一个作品是否具有独创性，可以从两个方面进行判断。第一，从该作品的制作过程来看，作者通过何种方式和过程来完成作品，是否是独立完成，而且在这种方式和过程中，是否发挥了创造性。第二，从作品本身来看，是否包含了与众不同的、独创性的要素。针对上述系争标的，笔者认为：
第一，系争标的的制作过程没有发挥创造性。
独立创作是指作者发挥自己的智慧，独立运用一定的方法技巧，将自己的意志表达为作品的过程，简单的说，就是“独立完成＋一定创作高度”。人的智力活动可以分为两类，一类是创造性的智力活动，另一类是非创造性的智力活动。只有创造性的智力活动，而且要达到一定的高度，才能产生受著作权法保护的作品。
从本案系争标的的制作过程来看，其只是由制作人员，将测绘、飞机航拍、卫星遥感所获得的客观地理信息用简单的线条，机械地表达出来，实质上是对地理信息的复制。这一过程是一个根据规则进行技术处理的过程，而非发挥主观能动性进行创作的过程。地图必须忠实地反映客观地理信息，这是任何地图绘制人员都不能违反的原则。对于本案系争标的而言，应当具有唯一性。任何一个此类地图基础数据的绘制人员，都是尽可能的向客观真实靠拢，没有创作的余地。
在诉讼中原告认为，不同的绘制人员绘制出来的底图都是不同的，这种差异性就是主观创作的客观反映。不同的绘制人员绘制成果的客观差异性无可否认，在科学允许的范围内，人为的差别是不可避免的。但这种差别并不是绘制人员主观上进行创造性智力活动的结果，而是客观规律所导致的必然结果。因此，这种客观上的差异并不能说明系争标的就是创造性的产物。

第二，系争标的本身没有包含具有独创性的要素。
本案系争标的是由若干简单直线、折线和符号组成的地图底图，这些线条及符号的组合表达了相应的基础地理信息。首先，单一的线条和符号本身显然不具有独创性，而且其中的符号也是行业规范或约定俗称的表示方式；其次，若干线条及符号的组合排列，即数据的组合，则是对客观地理信息的机械表达，其取舍和排列方式不是主观创作的结果，因此这种组合显然也不具有独创性。
道路信息是客观存在的，它不以人的意志力而改变，因此，道路图基础数据本质上属于公有领域的范畴。

第三，对系争标的制作过程中所付出的劳动和投资并不必然产生著作权。
在考察系争标的的独创性时，必须要与制作系争标的时所付出的劳动和投资区分开来。劳动和投资是制作系争标的所必不可少的，原告或相关主体也据此对有关的测绘成果享有使用权和受益权，但这并不构成系争标的的独创性，也绝不是著作权的形成要素。
纵观我国现今的法律法规，从没有哪部法律法规直接或间接赋予此类测绘成果以著作权，即使是我国测绘领域的最高等级的法律《中华人民共和国测绘法》、国务院颁布的《中华人民共和国测绘成果管理规定》和上海市人民政府颁布的《上海市测绘成果管理规定》也仅规定了测绘成果的有偿使用制度，即赋予了地图测绘、制作者的使用权和收益权，而没有著作权的规定。

第四，地图中受保护的是其中的创造性要素。
国家版权局版权管理司１９９８年８月１４日权司（１９９８）４１号文《关于地图著作权纠纷的答复》中提及：
地图中受著作权保护的成分应是作者独创的部分。由于地图以及科学作品的特点，地图中的很多部分不受著作权法保护，例如表现地理、地形的基本要素，表现方向、距离的经纬线、标尺，表现水平位置以及陆地、水域的颜色和通常绘法，表现城市、铁路、公路的图例，表现山脉、河流、湖泊、城市以及居民点等所在的客观位置等等。因科学作品的特性决定，其表现方法均限于唯一或者有限的几种之内，其反映的内容必须与客观事实相符，任何人都不可避免地以这种唯一或者有限的方式绘制地图，也使任何人就同一地区绘制的地图所反映的内容不可避免地相同或者近似。凡这种由于唯一或者有限的绘制方式，或者由于受客观所致的内容而出现的相同或者近似，都是法律所允许的，换言之，也是法律所不保护的。
由此可见，并不是任何地图都能构成所谓的地图作品，而且即使构成地图作品，其中很多要素都不受著作权法保护，受到保护的仅仅是地图中具有独创性的部分。这些受著作权法保护的部分，主要是指绘制人员在不违反行业制图规范及惯例的前提下，设计运用各种颜色、线条和符号，以其认为最佳的表示方法，将允许自由移动、变化的地理要素的表示形式，如地名的大小、字体及标识方式、特定地理信息（如知名建筑）的标识方式，地图整体色彩安排，并同他选择的适宜的比例尺、经纬网的形状组合在一起，形成一个完整的整体。将这些要素通过线条、颜色、文字、数字、符号等在载体上加以表现，使地图在保持真实性、客观性的同时，体现出一定的美感和艺术性，这才是地图作品独创性的真正所在。而本案系争标的恰恰不具备这些独创性的要素。

综上所述，笔者认为在考量地图这类科学作品的著作权属性时，不能笼统而言，而应当按照独创性的标准，严格区分其中的要素，以科学的划定保护范围。

（本文发表于www.hpipr.com）


作者信息：
许峰，上海市华益律师事务所知识产权部主办律师，合伙人。