【内容提要】
国家法是现代社会最主要的社会调控方式，但并不是社会的唯一调控方式，民间法在社会生活中也发挥着重要的调控作用。在中国的法治进程中，必须注重利用中国本土的资源，重视中国社会中的那些起作用的、但并不起眼的道德、风俗、习惯等民间法，善待一些好的、被大家公认的有效的民间法是必须的而且是应当的。民间法是一个寓情、礼、理于一体的争端解决机制，运用民间法审理一定范围内的案件可以弥补国家法的一些不足，不失为“生硬刻板”的国家法的一种有效补救手段。让民间法与国家法共同适用同一案件或完全让民间法取代国家法调整因适用国家法反而产生弊端的纠纷，是社会规范的一种有效机制。在国家法制统一的前提下，在不与宪法和法律精神相违背的基础上，运用民间法需要作实事求是的变通和灵活有效的处理。民间法的最大效用价值就是秩序价值，适用国家法的同时充分考虑民间法的调整效果，或者在国家法无法适用以及适用后反而不利于纠纷解决的情况下让民间法来调整，效果会更好一些，社会也会更和谐一些。“土生土长”的民间法和国家强制推行的国家法之间大部分是和谐互补的，但仍有相当多的民间法与国家法之间发生着强弱程度不同的冲突，在司法审判实践中如何合理有效地运用民间法已成为一个不可回避的问题。本文通过案例实证分析法探讨了民间法引入司法审判中的必要性，并透视了民间法在司法审判中的合理运用及应注意的问题。
【关键词】民间法 案例 司法审判 运用
人类秩序之达成，非惟国家法一端之功劳。国家仅藉以强制力量维持其秩序，其过分行使，必致生民往还，惶惶如也。而自生于民间之规则，更妥贴地维系人们日常交往之秩序。自古迄今，国家法虽为江山社稷安全之必备，然民间法亦为人类交往秩序所必需。故人间秩序者，国家法与民间法相须而成也。-[1]民间法深深扎根于民间，有很强的社会性，其生命力活跃，被称之为“活法”或“行动中的法”，人们乐于接受，适用起来也很方便，在其特定范围容易适用，对建立和谐有序的社会秩序有着重要的作用。因此，在构建和谐社会的今天，民间法的研究和运用被越来越关注。本文试通过司法实践中鲜活的案例来认识民间法及民间法引入司法审判中的必要性，并透视了民间法在司法审判中的合理运用及应注意的问题，以期为司法实践合理运用民间法提供有益的参考。
一、民间法引入司法审判的必要性
在中国的传统语汇中，与“官府”相对的是“民间”，因而在国家法之外，可用“民间法”的概念来做区别。国家法可以被一般地理解为由特定的国家机构制定、颁布、采行和自上而下予以实施的法律，民间法是指这样一种知识传统，它生于民间，出于习惯，乃由乡民长期生活、劳作、交往和利益冲突中显现，因而具有自发性的丰富的地方色彩。在国家法所不及和不足的地方，生长出另一种秩序，另一种法律。这里可以概括地称之为民间法。它可以是家族的，也可以是民族的；可能见诸于文字，也可能是口耳相传；它或是人为创造，或是自然生成；其实施可能会有专门的人负责，也可能依靠传统习惯或是微妙的心理机制。[2]民间法是独立于国家法之外的，是人们在长期的共同的生活之中形成的，根据事实和经验，依据某种社会权威和组织确立的，在一定地域内实际调整人与人之间权利和义务关系的、规范具有一定社会强制性的人们共信共行的行为规范。[3]它在外延上表现为风俗习惯、道德规范、村规民约、家法族规、宗教法规、行业规章等多种形式。
在现实社会中，普通老百姓对国家法之外的所谓道德、风俗、习惯等民间法更感兴趣，许多人偏好用民间法来解决问题，特别是由于国家法自身的缺陷和供给不足、路径不畅、成本太大等客观因素，导致民间法在一定条件下成为国家法的替代而发挥着作用，特别是在老、少、边、穷的农村就更是如此。国家在推行法治的进程中，虽然进行了大规模的立法活动，进行了声势浩大的执法行动以及大张旗鼓的普法宣传，但这些努力似乎并没有也不可能在短时间内完全改变人们的现实偏好。国家法是现代社会最主要的社会调控方式，它有一系列社会稳定和发展所必需的优势，[4]但它也有其固有的一些局限性，比如它的调整范围总是有限的，并非所有的社会关系都可以用法律来调整，某些社会关系，如恋爱关系，就不适用法律调整，还有些社会关系如婚姻家庭关系，虽然可以用法律调整，但单纯的法律调整往往效果欠佳，因此需要其他社会规范的介入。再完备的法律制度也不可能渗透到社会生活的方方面面，这必然为民间法的存在和发展留下空间。有些社会关系特别是与人身有关的社会关系，如婚姻家庭关系，一旦渗透了国家的力量，往往带来更紧张的气氛，而国家法“一方是，则另一方不是”的刚性调整机制有时并不利于纠纷的彻底解决。与国家法相比，民间法则显得更灵活，在坚持原则的情况下，更关注案件中个别正义的实现，是国家法的必要补充。民间法深深植根于民族精神观念和社会生活之中，以习惯、风俗、伦理、道德等形式表现出来，反映着人们的生活方式，比国家法更为客观，更接近“地气”。
中国是一个有着10亿农民的国家，费孝通先生所说的“乡土社会”在中国还占据了主体地位的空间。在中国的乡土社会中，人们更多的时候并不生活在国家法中，中国人解决争端所考虑的是“情”、“礼”、“理”，只有最后才诉诸于法，而民间法的意义正在于此，民间法正是这样一个寓情、礼、理于一体的争端解决机制。只要我们不抱国家法万能主义，我们就得承认，在中国的乡土社会，除了国家的法律在运行外，一种由农业文明沿续下来的村规民约、道德、风俗、习惯等组成的民间法在事实上规范和调整着乡土社会的人们。法院在面对纷繁复杂的各种纠纷矛盾时，要想用国家法一体解决之，简直是妄想，特别是在我国法治初级阶段，国家法还不完备，民间法又无处不在的客观现实，我们无法不正视民间法在司法审判中的运用，善待一些好的、被大家公认的有效的民间法是必须的而且是应当的。我国台湾地区民法第1条就规定：“民事法律所未规定者，依习惯；无习惯者，依法理。”[5]我国法律对民间法也有承认的一面，如民法通则承认社会公德[6]、合同法承认交易习惯[7]、国际经济法承认国际惯例，但大量的调整特定地域的民间法得不到法律的公开认可，却在当地确实发挥着作用，在司法审判中应充分予以关注。
在我国法治初级阶段，我们对国家法的理想期待还不能一下子拔高，也就是说我们还不能完全指望通过国家法来解决矛盾纠纷。试看一则案例：
黔东南谷龙镇岩英村村民杨通贵和堂弟杨通义两家之间共用一条通道。两家因“界限”问题屡发争执，使亲人反目成仇。两家的矛盾在仇恨积累中逐渐扩展为两支堂亲间老少几十人的全面对峙。杨通义干脆用木棒打桩拦死了过道，致使杨通贵的牲畜只好从堂屋走过，在农村这被认为是奇耻大辱。杨通贵只好诉诸法院并获得法院的支持，然而杨通义拒不执行法院判决，杨通贵便要求州法院强制执行。杨通义被迫拆除了障碍物。这本是法律程序的正当执行，但在山村却被认为是丢面子的事情。为挽回面子，杨通义亲骂大街：“你们做事太绝，等着瞧！”过后不到两个月，以两家为主的堂亲间展开了一场大厮杀，造成一死五伤的惨剧。[8]
表面上看，国家法解决了两家的民事纠纷，其解决方法也无可非议，但纠纷的解决涉及到的问题远不止案件中的民事纠纷。在国家法的干预下不仅没有令当事人满意，而且引发了更为严重的后果：增加了仇恨，酿成流血事件，使简单的民事案件转变成了严重的刑事案件。虽然杨通贵通过诉求国家法保护了自己的合法权益，但同时也使自己处于更危险的境地。因为国家法在解决纠纷时损害了在农村被认为比生命还重要的名声规则，使处于法律范围外的仇恨进一步加剧，时刻都有爆发的危险。因此，国家法干预究竟是对杨通贵权利的保护还是把他置于更危险境地中？在尝试诉求国家法后，杨通贵还会再次诉求国家法吗？如果国家法“让渡”给他们惯用的民间法来调整，或者吸收一些民间法来预防仇恨加剧，弥补国家法施行后产生的“欠缺”，也许能作出令双方都满意的判决。在“熟人社会”里，司法介入不一定是对受害人的最好保护，在一个熟人圈子里的纠纷解决如果加入了国家强制性，有时很容易造成好心办坏事。在这种抬头不见低头见的状态下，人们有纠纷，但是也有谅解，国家法很容易使得他们没有面子。显然，用国家法解决上述案件是失败的。那么我们在司法审判中到底应该怎样合理运用民间法呢？
二、民间法在司法审判中的合理运用
在我国已经有法官依自由裁量权将民间法引入了个案判决之中，如一度炒得沸沸扬扬的泸州遗赠案：
蒋某与黄某于1963年5月登记结婚，婚后夫妻关系一直较好，并收养有一子。1990年7月，蒋某继承父母遗产而取得面积为51平方米的房屋一套。1995年因城市建设，该房屋被拆，拆迁单位将一套面积为77、2平方米的住房安置给了蒋某，并以蒋某的名义办理了房屋产权登记手续。1996年，黄某与比他小近30岁的张某相识后，二人便一直在外租房公开同居生活。2000年9月，黄某与蒋某将蒋某继承所得房产以8万元的价格出售。双方约定在房屋交易中产生的税费由蒋某负担。2001年春节，黄某、蒋某将售房款中的3万元赠与其养子。2001年初，黄某因肝癌晚期住院治疗，于2001年4月18日立下书面遗嘱，将总额为6万元的财产赠与张某，其中包括出售前述房屋所获款的一半即4万元，及住房补贴金、公积金、抚恤金和自己所用的手机一部等。2001年4月22日，黄某因病去世。黄某的遗体火化前，张某偕同律师上前阻拦，并当着蒋某的面宣布了黄某留下的遗嘱。黄某去世后，张某根据遗嘱向蒋某索要财产和骨灰盒，遭到蒋某拒绝。张某遂向泸州市纳溪区人民法院起诉，请求依据《继承法》的有关规定，判令被告蒋某按遗嘱履行。纳溪区法院认为遗赠人黄某的遗赠行为违反了法律的原则和精神，损害了社会公德，破坏了公共秩序，应属无效行为。依照我国民法通则第7条的规定，于2001年10月11日做出一审判决，驳回原告张某的诉讼请求。一审宣判后，张某不服一审驳回诉讼请求的判决，于2001年11日向四川省泸州市中级人民法院提起上诉。二审法院在查明本案的事实后，以与一审法院同样的理由，当庭做出了驳回上诉，维持原审的终审判决。[9]
这是一起将民间法引入个案判决之中的非常典型的案例，曾引起很大的争议，被很多法律界人士评价为“道德与法”、“情与法”的冲突，甚至认为这是在舆论的压力下做出的一起错案。周辉彬载文认为“法庭是慑于民众的呼声和舆论的压力才那样判案。法庭置《继承法》的明确法律条文于不顾，仅用‘道德’二字就判原告败诉，令人不可理解”。[10]杨立新教授认为：“一个获得热烈掌声的判决，就是符合法律的判决吗？就是这个获得了热烈掌声的案件，在事后得到了那么多的批评，不能不给人以深深的思考。看起来，判决认定黄某立遗嘱的行为是违反公序良俗和法律的行为有一定的道理，但是这些道理是经不起推敲的。将自己的一部分遗产遗赠给与自己同居的人，完全是对自己私权的处理，完全是依照法律进行的民事行为--这就是黄某遗赠行为的性质。在法律调整的范围之内，法律具有绝对的权威，不能因为一个行为不符合道德规范而无效。法院维护的应当是法律，而不是道德。这一判决维护的是道德，但是损害的却是国家法律的尊严。”[11]但是本案判决获得了当地民众的热烈支持，认为这个案子断得好，有力地震慑了企图成为‘第三者’的人，端正了民风，[12]从中可看出，这个案子的社会效果是良好的，这是毋庸置疑的，之所以产生如此好的社会效果与民间法在本案中的巧妙运用是分不开的。法院在依法办案的同时，对审判的社会效果是不能不有所考虑的。试想想，如果法院支持了“第三者”，“第三者”不但未受到惩罚，反而从中受益，这种判法的社会导向是可想而知的。
下面我们比较一下两个案例，来看看运用民间法与否的不同效果。先来看这样一则案例：
甲女与乙男均为农村青年，经人介绍建立婚约关系，约定男方先向女方支付1万元，婚前再支付1万元后立即完婚。甲女在婚约订立后到城里打工，对乙男渐生不满，但并未提出解除婚约。当乙男催促结婚时，甲女从城里回到家中，接受了乙男支付的另1万元后，在约定的成婚日，乘坐婚车，来到乙男家中，按照当地的风俗习惯举行了隆重的婚礼。在婚礼过程中，因向男方再次索要金钱遭到拒绝而生气，当晚及此后数日内坚决拒绝与乙男同房。在家人的策划支持下，乙男实施暴力强行与甲女发生了性关系。事后，甲女从乙男家中出走，直接到县公安局报案。公安局最初并未立案，但甲女拒绝再回乙男家，坚持继续告状。乙男见婚姻无法继续，遂向法院起诉，要求解除同居关系，甲女退还财礼。法院判决乙男胜诉，女方退回部分财礼。此后，在甲女的坚持下，县公安局立案侦查，检察院以强奸罪提起公诉。当地舆论哗然，认为双方已经结婚，夫妻之间理应同房，不存在强奸问题。法院经审理认为，甲女与乙男虽然举行了婚礼，但并未进行结婚登记，因此，双方不存在合法夫妻关系，乙男以暴力违背女方意志实施性行为，符合强奸罪构成要件，判乙男有期徒刑3年。乙男上诉亦被驳回。因乙男系独子，父母年迈多病，在羁押及服刑期间，承包土地荒芜，老人孤独无助，民众为之不满。[13]
显然在本案例中由于没有考虑到民间法，社会效果是极差的，在我国民间，举行了婚礼就结成了夫妻，即相互承诺共同生活，有同居的义务，妻子有“同房”的义务，丈夫有“同房”的权利，当妻子拒绝履行这种义务时，丈夫“过分”一点的行为一般也能得到人们的理解。在本案例中，妻子拒绝“同房”的理由--“向男方再次索要金钱遭到拒绝而生气”，更与人们崇尚忠贞爱情的观念格格不入，就连县公安局最初也不愿立案，在甲女的“坚持”下才立案。可是，法院的判决却让 “民众为之不满”。然而，按照国家法，法院的判决似乎并没有什么错，但是对民间法是不是应有所兼顾呢？在量刑上是不是还应该有所考虑呢？下面再请看另一则案例：
被告人李洪泰、李洪和、李洪元和李玉平均系山东省泰安市农民。被告人李洪泰次子李玉国平日游手好闲，且经常酗酒闹事，打骂父母、兄弟。1994年1月2日，李玉国酒后再次殴打其母，并漫骂前来劝解的两个叔叔李洪和与李洪元。后，李玉国睡下，李洪泰即招来长子李玉平，弟弟李洪和、李洪元，共谋杀死李玉国，并说:“出了事我负责，自己的儿，咱不告谁告?”遂率诸子将熟睡中的李玉国杀死，并匿尸。案发后，被告人所在村群众联名上书，要求对上列被告人从宽处理。法庭考虑上述情节及民意，对四名被告人从轻和减轻判处:李洪泰有期徒刑四年;李玉平有期徒刑二年，缓刑三年;李洪和有期徒刑一年，缓刑二年;李洪元有期徒刑六个月，缓刑一年。[14]
在本案例中，四名被告人私自剥夺他人生命的行为依国家法显然是一种犯罪行为，因为他们无权力这样做--即使对一名恶棍。然而，在“大义灭亲”的民间法中，四名被告人不但有权力这样做，而且还会赢得一片欢呼。在国家法中，只要是人，都应该享有人权；而在民间法中，“坏人”也享有人权常常令老百姓不可思议，如果因为剥夺了“坏人”的人权而使“好人”受到惩罚，人们会认为这是“黑白颠倒”，“群众联名上书”也就成了情理之中的行为。法庭充分考虑了这种民意，在量刑上从轻或减轻，既取得了良好的法律效果（法律上对这种“大义灭亲”的行为还是予以了否定），又取得了良好的社会效果。
纵观两则案例处理效果是大相径庭的，从法社会学的角度看，任何纠纷的解决，都不是以服从严格的规则主义为主的，而是以解决纠纷、解决问题为主，诉讼的目的就是为了平息矛盾、化解纠纷、调控秩序。“任何法律制度和司法实践的根本目的都不应当是为了确立一种威权化的思想，而是为了解决实际问题，调整社会关系，使人们比较协调，达到一种制度上的正义。” [15]在法律规定的弹性空间内，需要我们合理地、灵活地考虑和运用民间法的资源和做法，不应排斥民间法在审判中的应用。但在现行法律框架内通常不应在判决书中直接显现民间法如何如何规定的字眼，通常不要直截了当、明目张胆地放弃国家法的立场和框架，而是将一种民间法上的判断转化成一种国家法上的判断，使民间法能在“合法”的规则体系中找到自己的依据。假如前一则案例法官将民间“举行了婚礼就结成了夫妻”的乡俗转化为法定的量刑情节给以充分考虑判个缓刑（按法律规定判处有期徒刑三年以下的不致再危害社会的即可判处缓刑，何况在当地乙男的行为是不具有社会危害性的），与后一则案例应该会取得同样的社会效果。
我们所处的生活里，实际上有两种机制在起着调整的作用，一种是由国家强制力确认的国家法，另一种是由民间社会自发确认的民间法。这两种规范表达了人们不同的规范需求，共同协作调控社会生活，将有利于圆满、和谐解决纠纷。如果过分强调国家法，而轻视民间法的作用，社会调控机制就会失衡，一些具有浓厚民间法性质的案件得不到根本上的解决。因此，运用法律解决民间纠纷时不应只限于适用国家法，运用民间法适用一定范围内的案件也许可以弥补国家法的一些不足，成为一种有效的补救手段。两者共同适用同一案件或完全让民间法取代国家法调整因适用国家法反而产生弊端的纠纷，不失为一种有效的社会规范机制。国家法不能完全排斥民间法，同样，民间法也不能完全拒绝国家法，在具体运用民间法时要具体情况具体分析、具体对待。第一，某些案件，如果国家法有规定，民间法也有规范，国家法的规定比较原则,而民间法的内容比较具体，可操作性强，又符合社会最低道德底线，易于为广大社会成员所接受，对这类案件，既要以国家法为根据，又要灵活应用民间法的习惯做法，做到既合法又合情理。如“拾得物”在民法通则中仅作了原则性的规定，但是在实际生活中，人们为求得遗失物“失而复得”给予一定的酬谢等已成为一种惯例，解决这类纠纷就不能拘泥于“应当归还失主”的硬性规定。第二，某些案件，如国家法无明文规定，但民间法有具体规定，如婚约及其引起的财产纠纷，处理这类案件可以应用民间法，这既便于当事人理解和接受，又为法院裁判案件提供了可行的原则。第三，某些案件，国家法和民间法都有规定，但二者规定的内容相互冲突，即合乎国家法的行为却违背了民间法，合乎民间法的行为却违背国家法。如在我国大部分农村，出嫁的女儿是否赡养父母和是否继承父母遗产的问题，按民法通则规定，无论儿子还是女儿，对父母都承担同样的义务和享受同样的权利。但是在实际的社会生活中，特别在农村，女儿往往既不承担这样的义务,也不享受这方面的权利。司法审判实践中比较多的做法是在老人只起诉儿子的情况下，如果能调解则就案调解，调解不成，才会考虑追加女儿作被告。审理这类案件就要妥协与合作，“当国家制定法和民间法发生冲突时，不能公式化地强调以国家制定法来同化民间法，而应当寻求国家法与民间法的妥协与合作。”[16]这里所说的妥协与合作，不是迁就民间的落后，也不是允许民间实施国家法时各行其事，另搞一套，而是在国家法制统一的前提下，在不与宪法和法律精神相违背的基础上，照顾和考虑民间的特殊情况，作实事求是的变通和灵活有效的处理，也就是说不是非得把一切问题都纳入国家法律程序内解决。
必须指出，在国家法和民间法之间，国家法有系统的理论为其辩护和国家强制力为后盾，往往忽视和民间法的协作。而民间法缺乏系统化和组织力量，难以抵制国家法对民间法的冲击，在冲突中往往居于劣势，强调国家法主动寻求和民间法的沟通和协作就具有更大的重要性。因此，在司法审判实践中，我们强调民间法的重要性，并不是否定国家法的主导地位，用民间法替代国家法处理案件，而是适用国家法的同时充分考虑民间法的调整效果，或者在国家法无法适用以及适用后反而不利于纠纷解决的情况下让民间法来调整，效果也许会更好些。
三、运用民间法应注意的问题
（一）运用民间法应注意变通和灵活有效的处理。
国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见
国务院
国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见
（2000年9月25日）
今年以来，按照党中央、国务院的部署，长江上游、
黄河上中游各有关地区认真开展退耕还林还草的试点工作，
进展比较顺利，得到广大农民的拥护和支持。但试点工作
中也出现了一些新情况、新问题。主要是：一些地区由于
试点范围偏大，工作衔接不够，种苗供需矛盾突出，树种
结构不够合理，经济林比重普遍较大；有些地区由于严重
干旱以及管理粗放，造林成活率较低。为了明确责任，严
格管理，推动试点工作的健康发展，根据国务院总理办公
会议的决定，并经今年七月中西部地区退耕还林还草工作
座谈会讨论，现就进一步做好退耕还林还草试点工作作出
以下规定：
一、加强领导，明确责任，实行省级政府负总责
１．各级领导要深刻领会党中央、国务院关于实施退
耕还林还草，加强西部生态环境保护和建设的重大意义，
进一步提高认识，加强领导，切实把退耕还林还草试点工
作列入重要议事日程，及时研究解决实施中的重大问题，
保证这项工作健康有序地开展。
２．实行省级政府对退耕还林还草试点工作负总责和
市（地）、县（市）政府目标责任制。退耕还林还草试点
工作，实行目标、任务、资金、粮食、责任五到省。各有
关省级政府要确定一位省级领导同志具体负责，并认真组
织实施好退耕还林还草试点工作。市（地）、县（市）、
乡级政府也要层层落实退耕还林还草试点工作的目标和责
任，实行目标管理责任制，层层签订责任状，认真进行检
查和考核，确保试点工作顺利实施。
３．国务院各有关部门要根据职能分工，密切配合，
共同做好退耕还林还草的有关工作。国务院西部地区开发
领导小组办公室负责退耕还林还草工作的综合协调，组织
有关部门研究制定退耕还林还草有关政策和办法；国家计
委会同有关部门负责退耕还林还草总体规划的审核、计划
的汇总、基建年度计划的编制和综合平衡；财政部负责退
耕还林还草中央财政补助资金的安排和监督管理，参与退
耕还林还草总体规划、计划的编制；国家林业局负责退耕
还林还草工作总体规划、计划的编制，以及工作指导和督
促检查监督；农业部负责已垦草场的退耕还草及天然草场
的恢复和建设有关规划、计划的编制，以及技术指导和监
督检查；水利部负责退耕还林还草地区小流域治理、水土
保持等相关工作的技术指导和监督检查；国家粮食局负责
粮源的协调和调剂工作。
各有关省（自治区、直辖市）、市（地）、县（市）
的计划、财政、林业、农业、水利、粮食等部门，要在本
级政府的统一领导下，按照各自的职能分工，各司其职、
各负其责，密切配合，共同做好工作。
４．实施退耕还林还草，应坚持"全面规划、分步实
施，突出重点、先易后难，先行试点、稳步推进"的原则，
有计划、分步骤地进行。各省（自治区、直辖市）政府根
据国家核定的试点计划任务，负责编制本地区的年度计划，
审批县级实施方案，报国务院有关部门备案。各地必须严
格执行计划，不准随意扩大试点范围和增加面积。对于超
出试点计划面积的，其粮食、现金和种苗补助，由本地区
自行解决。
５．各地退耕还林还草目标的确定，应与改善生态环
境、调整农业结构和农民脱贫致富相结合，做好统筹规划
和相互衔接，处理好退耕还林还草和农民生计的关系问题。
退耕还林还草要坚持政策引导和农民自愿原则，充分尊重
农民的意愿。对生产条件较好，粮食产量较高，又不会造
成水土流失的耕地，农民不愿退耕的，不得强迫退耕。
二、完善退耕还林还草政策，充分调动广大群众的积
极性
６．要认真落实"退耕还林（草）、封山绿化、以粮
代赈、个体承包"的措施，切实把国家无偿向退耕户提供
粮食、现金、种苗的补助政策落实到户。国家每年根据退
耕面积核定各省（自治区、直辖市）退耕还林还草所需粮
食和现金补助总量。粮食和现金的补助年限，先按经济林
补助５年，生态林补助８年计算，到期后可根据农民实际
收入情况，需要补助多少年再继续补助多少年。要坚持营
造生态林为主，而且不许自行砍伐。各部门、各地区要抓
紧进行调查研究，对生态林和经济林的比例做出科学的规
定，生态林一般应占８０％左右。对超过规定比例多种的
经济林，只补助种苗费，不补助粮食。退耕户完成现有耕
地退耕还林还草后，应继续在宜林荒山荒地造林种草，国
家除对退耕地补助粮食外，还将对荒山荒地造林种草所需
种苗给予补助。对１９９９年先行试点地区要按此抓紧兑
现。
７．粮源的组织由省（自治区、直辖市）政府负责，
原则上以地方国有粮食企业的商品周转粮为主。当地政府
要统一组织粮食的供应，就近调运，组织到乡、到村，兑
付到户，减少供应环节，降低供应成本。每亩退耕地每年
补助粮食（原粮）的标准，长江上游地区为３００斤，黄
河上中游地区为２００斤。退耕地实际产量超过粮食补助
标准，而农民不愿退耕的，要尊重农民自愿，绝不可强迫
农民退耕。水土流失严重的地区，需要退耕而实际亩产粮
食超过补助标准的，应相应提高补助标准。补助粮食的价
款由中央财政承担，调运费用由地方财政承担，都不得向
农民分摊。有关补助粮食费用的结算，由财政部门会同粮
食部门和农业发展银行办理。
８．国家给退耕户适当的现金补助。为鼓励农民退耕
还林还草，并考虑到农民日常生活需要，国家在一定时期
内可给予现金补助。现金补助标准按退耕面积每年每亩
２０元计算，补助年限与粮食补助年限相同。补助款由国
家提供。
９．国家向退耕户提供造林种草的种苗费补助。种苗
费补助标准按退耕还林还草和宜林荒山荒地造林种草每亩
５０元计算，直接发给农民自行选择采购种苗。补助款由
国家提供。
１０．退耕还林还草试点工程的前期工作和科技支撑
等方面的费用，按退耕还林还草基本建设投资的一定比例
由国家给予补助，由国家计委根据工程情况在年度计划中
适当安排。
１１．对应税的退耕地，自退耕之年起，对补助粮达
到原收益水平的，国家扣除农业税部分后再将补助粮发放
给农民；停止粮食补助时，不再对退耕地征收农业税。具
体由国务院有关部门另行规定。进行生态林草建设的，按
国家有关税收优惠政策执行。
１２．采取中央对地方财政转移支付方式，对地方财
政减收给予适当补偿。实施退耕还林还草试点的县，其农
业税等收入减收部分，由中央财政以转移支付的方式给予
适当补助。
１３．实施退耕还林还草的地区，要把退耕还林还草
与扶贫开发、农业综合开发、水土保持等政策措施结合起
来，对不同渠道的资金，可以统筹安排，综合使用。要调
整农业支出结构，统筹安排使用支农资金。实施退耕还林
还草地区的财政扶贫资金可重点用于该地区包括基本农田、
小型水利在内的基础设施建设和农牧民科技培训、科技推
广，提高缓坡耕地和河川耕地的生产能力，提高农民的科
技水平，促进退耕还林还草。
１４．要在确定土地所有权和使用权的基础上，实行
"谁退耕、谁造林（草）、谁经营、谁受益"的政策，将
责权利紧密结合起来，调动农民群众的积极性，使退耕还
林还草真正成为农民的自觉行为。农民承包的耕地和宜林
荒山荒地，植树种草以后，承包期一律延长到５０年，允
许依法继承、转让，到期后可按有关法律和法规继续承包。
１５．采取多种形式推进退耕还林还草。有条件的地
区可本着协商、自愿的原则，由农村造林专业户、社会团
体、企事业单位等租赁、承包退耕还林还草，其利益分配
等问题由双方协商解决。鼓励在有条件的地区实行集中连
片造林、种草，鼓励个人兴办家庭林场和草场，实行多种
经营。
三、健全种苗生产供应机制，确保种苗的数量和质量
１６．要按市场规律和科学规律办事，加强退耕还林
还草的种苗基地建设，做好种苗生产和供应工作。要根据
本行政区域内退耕还林还草的总体规划，做好种苗建设规
划。林业部门和农业部门要做好对种苗生产、供应的指导、
管理工作，切实抓好种苗基地建设。鼓励集体、企业和个
人采取多种形式培育种苗，扩大种苗生产能力。
１７．要加强种子、苗木检验检疫工作。有关部门要
加强种子质量检验工作，及时发现和制止生产、销售不合
格种子。加强苗木生产全过程质量管理、检查监督、检验
检疫，杜绝伪劣、带病虫害等不合格苗木造林。生产、销
售种子和苗木必须有林业或农业部门出具的标签、质量检
验证和检疫证，凡是不具备"一签两证"的种子、苗木，
不准进入市场。
１８．要加强种苗调剂工作。各试点县退耕还林还草
所用种苗，要做到尽量在本县内解决，尽量使用乡土和抗
逆性强的树草种及新品种。因本地种苗供应不足须从外县
调拨的，由林业或农业部门积极组织调剂。
１９．要加强种苗市场行政执法力度。坚决制止垄断
种苗市场、哄抬种苗价格的行为，严厉打击种苗销售中的
不法行为，维护农民合法权益。
四、依靠科技进步，合理确定林草种结构和植被恢复
方式
２０．要根据不同气候水文条件和土地类型进行科学
规划，做到因地制宜，乔灌草合理配置，农林牧相互结合。
要加强推广应用先进实用科技成果，特别是要推广应用耐
旱树草种以及良种壮苗繁育技术、集水保墒技术、植物生
长促进剂、干热河谷造林种草技术等，提高造林种草质量。
要加强防治林草病虫害的研究和管理，确保林草的健康成
长。
２１．要在作业设计中科学地确定林种、树种和草种
比例。要以分类经营为指导，坚持因地制宜的原则。在水
土流失和风沙危害严重、２５度以上的陡坡地段及江河源
头、湖库周围、石质山地、山脉顶脊等生态地位重要地区，
要全部还生态林草，并做到宜乔则乔、宜灌则灌、宜草则
草，乔灌草结合，还林后实行封山管护，还草后实行围栏
封育。在立地条件适宜且不易造成水土流失的地方，在保
证整体生态效益的前提下，适当发展经济林、用材林和薪
炭林。退耕还林还草要确保生态林草的主体地位。
２２．要建立科技支撑体系。各地要因地制宜制定退
耕还林还草科技保障方案，依据植被地带性分布规律和水
资源的承载力，研究乔灌草植被建设的适宜类型、适宜规
模与合理布局，确定科学的乔灌草植被结构模式及相应的
科技支撑措施。
五、加强建设管理，确保退耕还林还草顺利开展
２３．做好退耕还林还草的前期工作。要抓紧组织编
制县级退耕还林还草实施方案，特别是要做好乡镇作业设
计工作。要把退耕还林还草任务落实到山头地块，落实到
农户。
２４．在地方各级政府对本行政区域内的退耕还林还
草实行目标责任制的同时，还要实行项目责任制，确定项
目责任人，对退耕还林还草的数量、质量、效益和管理负
全责。
２５．各试点县（市）都要建立技术承包责任制，认
真抓好先进科技成果的推广应用和工程建设质量。可由科
技人员对退耕还林还草项目进行技术承包，技术承包人要
与试点县（市）签定承包合同，负责技术指导、技术服务，
其报酬与工程质量挂钩，实行奖惩制度。
２６．建立规范的退耕还林还草项目管理机制，严格
按规划设计、按设计施工、按标准验收、按验收结果兑现
政策和奖惩。
２７．实行报帐制。退耕还林还草任务完成后，由省、
县两级政府组织林业、农业等有关部门专业人员，对农户
退耕还林还草进行检查验收，农户凭验收卡领取粮食和现
金补助，并逐级报帐。
２８．退耕还林还草任务完成后，由当地林业、农业
主管部门进行核实和登记，并由当地政府依法发放林草权
属证书，明晰权属，使农民退耕后能安心地从事林草管护
和其他生产，并为防止复垦提供法律保障。
２９．建立分级技术培训制度。国家林业局和农业部
按各自职能分工，认真抓好试点县的县级主管领导、工程
技术骨干等人员的培训工作。各地也要结合工程建设需要，
对基层干部和农民进行退耕还林还草方针政策和先进实用
技术等方面的培训。
３０．建立信息反馈和定期报告制度，及时、准确地
反馈各地试点工作的情况和问题。
六、严格检查监督，确保退耕还林还草工程质量
３１．国务院有关部门要抓紧制定检查验收办法，认
真做好监督检查工作。国务院有关部门和省、县两级政府
及其有关部门，要通过自查、抽查、核查，认真落实验收
工作，并将检查验收结果作为政策兑现的依据。
３２．要依据检查结果严格兑现奖惩。对于成绩突出
的地方和个人要予以奖励；对未完成任务、质量不合格的，
要相应扣减粮食及现金补助；对出现重大问题的，将追究
项目责任人及相关人员的责任。
３３．要建立退耕还林还草举报制度。有关县、乡政
府要公布举报电话，设立举报信箱，接受社会和群众监督。
对违法违纪现象，一经核实，要按照有关规定对责任人做
出处罚，对举报有功人员给予奖励。
