江西省信访条例
江西省人大常委会
文号:江西省人大常委会公告第30号
江西省信访条例
（2004年3月31日江西省第十届人民代表大会常务委员会第八次会议通过）
第一章 总则
第一条为了保障信访人的合法权益，规范信访行为和信访工作，保持国家机关同人民的密切联系，维护信访秩序和社会稳定，根据《中华人民共和国宪法》、国务院《信访条例》及其他有关法律、行政法规的规定，结合本省实际，制定本条例。
第二条本条例所称信访，是指公民、法人和其他组织采用书信、电话、传真、电子邮件、走访等形式，向各级国家机关反映情况，提出意见、建议和要求以及申诉、检举和控告，依法应当由有关国家机关处理的活动。
第三条信访人在本省行政区域内进行信访活动以及本省各级国家机关处理信访事项，应当遵守本条例。
第四条信访是人民群众依法行使民主权利，参与国家经济、社会事务管理和维护自身合法权益的重要形式；是国家机关发展社会主义民主，接受人民群众监督的重要渠道。
第五条信访人依法进行信访活动受法律保护，任何单位和个人不得压制、打击报复、迫害。
任何人不得胁迫、收买他人参加集体走访或者阻止他人退出集体走访。
第六条各级国家机关应当切实加强信访工作，认真处理来信、接待来访，听取人民群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督，切实解决人民群众的实际问题，保障人民群众的信访权利。
第七条信访工作坚持分级负责、归口办理，谁主管、谁负责的原则，本着解决实际问题与疏导教育相结合的精神，及时、就地、依法、公正解决问题。
第八条各级国家机关应当按照保障信访渠道畅通、方便信访人的原则，确定负责信访工作的机构（以下简称信访工作机构）或者配备专（兼）职信访工作人员。
各级国家机关应当为信访工作提供必要的工作条件。
第九条对在信访工作中作出优异成绩的单位或者个人，由有关国家机关给予表彰、奖励。
信访人提出的意见、建议和检举、控告，对国民经济和社会发展或者对改进国家机关工作以及保护社会公共利益有贡献的，由有关国家机关或者单位给予表彰、奖励。
第二章信访人的权利和义务
第十条信访人有权向国家机关提出下列信访事项：（一）对国家机关及其工作人员提出意见、建议和要求；（二）检举、揭发国家机关工作人员的违法失职行为；（三）申诉、控告侵害自身合法权益的行为；（四）其他信访事项。
第十一条信访人在信访活动中，享有下列权利：（一）了解信访工作制度及信访事项的处理程序；（二）要求信访工作人员提供与其提出的信访事项有关的咨询服务；（三）对与信访事项有直接利害关系的信访工作人员提出回避申请；（四）向办理机关查询其信访事项的办理进展情况、办理结果并要求答复。
第十二条信访人在信访活动中应当履行下列义务：（一）遵守宪法、法律、法规和规章的规定，不得损害国家利益、社会公共利益和其他公民的合法权益；
（二）如实反映情况，不得捏造、歪曲事实，不得诬告、陷害他人；（三）遵守信访秩序。
第十三条信访人采用书信和电子邮件等形式提出信访事项，提倡签署真实姓名，告知联系方式。
信访人采用走访形式提出信访事项，应当到当地有权作出处理决定的国家机关设立或者指定的接待场所提出，并提供本人有效身份证明。
第十四条多人共同向国家机关提出同一信访事项的，一般应当采用书信、电话、传真或者电子邮件等形式提出；采用集体走访形式的，应当服从信访工作机构的接待安排，推选1至5名代表反映情况。
第三章国家机关信访工作责任
第十五条信访工作机构代表国家机关履行下列职责：
（一）受理、办理信访事项；
（二）向下级机关交办或者其他机关转办信访事项；
（三）协调处理有关信访事项，督促落实处理决定；
（四）检查、指导下级机关的信访工作；
（五）向信访人宣传法律、法规、规章和政策，提供信访咨询服务；
（六）研究分析信访情况，及时向国家机关及其负责人提供信访信息和解决问题的建议；
（七）其他依法应当履行的职责。
无信访工作机构的，由专（兼）职信访工作人员履行前款规定的职责。
第十六条各级国家机关应当建立下列信访工作制度：
（一）信访工作领导责任制、信访工作考核和责任追究制度；
（二）负责人接待人民群众来访制度、下访和约访人民群众制度、阅批重要来信制度、包案协调处理重要信访事项制度；
（三）国家机关之间的信访工作联系制度；（四）重大、紧急信访信息及时报告和信访问题调查研究制度；
（五）重大信访案件督查督办制度；
（六）办信、接访、回复、报告、归档制度。
第十七条各级国家机关及其工作人员办理信访事项应当遵守下列规定：
（一）文明接待，尊重信访人的人格，不得刁难、歧视信访人；
（二）对信访事项应当依照国家有关规定处理，不得置之不理或者推诿、敷衍、拖延，不得虚报处理结果；
（三）恪尽职守，秉公办事，不得利用工作之便徇私舞弊；
（四）遵守保密制度，不得泄露信访人要求保密的内容，不得将检举、控告材料及有关情况透露或者转送被检举、控告的人员和单位；
（五）建立健全信访档案，妥善保管信访材料，不得丢失、隐匿或者擅自销毁信访材料；
（六）其他依法应当遵守的规定。
第十八条国家机关工作人员在处理信访事项时，与信访人或者信访事项有直接利害关系的，应当回避。
信访工作人员的回避，由信访工作机构负责人决定；信访工作机构负责人的回避，由所在国家机关负责人决定。
第四章受理与办理
第十九条各级国家机关在其职权范围内，受理信访人提出的属于本条例第十条所列信访事项。
第二十条涉及两个或者两个以上国家机关的信访事项，信访人向其中一个机关提出的，该机关应当依法受理；信访人向涉及的两个或者个以上国家机关提出的，由最先收到来信、来电或者接待来访的机关受理。
第二十一条信访事项涉及的原国家机关合并、分立或者撤销的，由继续行使其职权的国家机关受理；无继续行使其职权的国家机关的，由作出撤销决定的机关受理。
第二十二条国家机关应当向社会公布其信访工作机构的地址、邮政编码、电子信箱、信访接待的地点和时间、值班电话，并在信访接待场所公布与信访工作有关的法律、法规、规章、工作规范以及信访事项的处理程序。
第二十三条信访人采用书信、电子邮件等形式提出信访事项的，信访工作人员应当分类登记；对重大、紧急的信访事项，应当及时报告并采取相应措施。
信访人采用电话、走访等形式提出信访事项的，信访工作人员应当当场记录信访人的基本情况和信访事项的主要内容。
第二十四条各级国家机关对信访人提出的信访事项，应当按照下列方式处理：
（一）对本机关依法应当或者有权作出处理决定的，应当直接受理；
（二）对依法应当由下级国家机关作出处理决定的，应当自收到信访件之日起5个工作日内转交下级国家机关，并告知信访人，上级国家机关认为有必要直接受理的，可以直接受理；
（三）对依法应当由其他国家机关作出处理决定的，应当自收到信访件之日起5个工作日内转送其他国家机关；
（四）对依法应当通过诉讼、行政复议、仲裁、行政裁决解决的信访事项，有关国家机关应当告知信访人向司法机关、行政复议机关、仲裁机构提出；对已经进入诉讼、行政复议、仲裁程序的信访事项，应当告知信访人依照法律规定的程序或者途径解决。
第二十五条属于承办机关应当直接受理的信访事项，自承办机关收到来信、来电或者接待来访之日起即为受理；属交办或者转办的信访事项，自收到交办、转办的信访事项之日起即为受理。
第二十六条各级国家机关对信访人提出的属于本机关职责范围内的意见、建议和要求，合理的应当予以采纳和解决。
第二十七条各级国家机关对信访人提出的申诉符合法律、法规、规章或者政策规定的，应当及时予以解决；不符合法律、法规、规章或者政策规定的，应当予以解释和说明
第二十八条各级国家机关对信访人提出的检举和控告，应当按照国家有关规定组织调查、核实，依法作出处理。
第二十九条各级国家机关对本机关依法应当或者有权作出处理决定的信访事项，应当自受理之日起30日内办结，并将办理结果答复信访人；情况复杂的，经本机关负责人批准，可以适当延长办理期限，但延长期限一般不得超过60日。法律、行政法规另有规定的，从其规定。
各级国家机关对交办或者转办的信访事项，应当自办结之日起10个工作日内将办理结果报告交办机关或者视情况向转办机关回复，不能按期办结的，应当向交办、转办机关说明情况。
第三十条信访人对国家机关依法作出的信访事项处理决定不服的，可以自收到处理决定书之日起30日内请求原办理机关或者其上一级国家机关复查。原办理机关或者其上一级国家机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以答复。法律、行政法规另有规定的，从其规定。
信访人对原办理机关的复查意见不服的，可以自收到复查意见书之日起30日内请求上一级国家机关再次复查。上一级国家机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，告知信访人，并抄送原办理机关。
经上一级国家机关复查，信访事项处理决定正确的，信访人应当遵守、执行。
第三十一条信访工作机构可以邀请有关专业工作者参与信访工作，为信访人和信访工作机构提供法律和其他专业知识的咨询服务。
第三十二条国家机关依法对信访事项作出的处理决定，有关单位不得推诿、敷衍、拖延；对处理决定推诿、敷衍、拖延的，信访工作机构应当督促其执行，并向有关国家机关报告。
第三十三条上级国家机关应当对下级国家机关的信访工作情况和交办、转办信访事项的办理情况进行督促检查，听取汇报或者直接调查。
第三十四条国家机关发现本机关对信访事项的处理、复查确有错误的，应当重新处理。
上级国家机关发现下级国家机关对信访事项的处理、复查确有错误的，有权直接处理或者责成下级国家机关重新处理。
第五章信访秩序
第三十五条各级国家机关及其工作人员以及信访人应当共同维护信访秩序。
第三十六条信访人在信访活动中，不得有下列妨碍信访秩序、工作秩序和社会秩序的行为：
（一）围堵、冲击国家机关，影响国家机关的工作秩序；
（二）拦截车辆，阻碍交通；
（三）侮辱、殴打、威胁接待人员；
（四）故意损坏接待场所的公私财物；
（五）携带危险品、爆炸品以及管制器械等危害公共安全的物品进入接待场所；
（六）滞留、占据接待场所，妨碍其他信访人走访，或者将随行的老人、病人、残疾人和婴幼儿弃留在接待场所；
（七）以信访为名，从事迷信、邪教等活动；
（八）其他妨碍信访秩序、工作秩序和社会秩序的行为。
第三十七条对来访人员进入接待场所时携带的危险品、爆炸品和管制器械等危害公共安全的物品，应当依法予以收缴。
第三十八条被来访人员弃留在接待场所的老人、病人、残疾人和婴幼儿，信访工作机构可以通知其所在地基层人民政府、所在单位或者监护人将其带回。
第三十九条对未按照本条例第十四条规定推选代表反映共同意见、建议和要求的集体走访，信访工作机构应当劝告来访人员推选代表反映信访事项，其余人员返回；劝告无效的，信访工作机构应当立即报告本机关负责人。有关负责人接到报告后，应当及时到现场做说服教育工作。属于越级集体走访的，信访工作机构可以通知来访人员所在地或者单位的负责人到现场共同做好劝返工作；必要时，公安机关应当协助维持现场秩序。
第四十条公民、法人和其他组织发现可能造成不良社会影响的重大、紧急信访事项和信访信息时，可以就近向当地人民政府报告。当地人民政府接到报告后，应当立即报告上一级人民政府并在职权范围内依法采取措施，妥善处理。
第四十一条信访工作人员接待来访时，发现来访人员采取或者可能采取自杀、自残、自焚等行为的，应当及时制止，并告知公安机关和卫生部门、医疗机构采取紧急措施。
第六章法律责任
第四十二条国家机关或者其信访工作机构和有关单位有下列情形之一的，由其主管部门或者上级机关给予通报批评，责令限期改正；逾期不改正的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分：
（一）对职责范围内的信访事项应当受理而拒不受理的；
（二）处理信访事项推诿、敷衍、拖延或者虚报处理结果的；
（三）对信访事项的处理决定拒不执行或者推诿、拖延执行的；
（四）其他违法处理信访事项，造成重复走访、越级集体走访或者其他严重后果的。
第四十三条国家机关工作人员违反本条例第十七条规定的，由其所在单位给予批评教育，并可视情节轻重依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十四条对信访人进行压制、打击报复、迫害的，胁迫、收买他人参加集体走访、阻止他人退出集体走访的，由其所在单位或者主管部门对有关责任人员进行批评教育；情节严重的，依法给予行政处分；违反治安管理规定的，由公安机关依法予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十五条信访人违反本条例第十二条、第三十六条规定的，信访工作机构可以给予批评教育，也可以建议其所在单位给予批评教育或者依法给予行政处分；违反治安管理规定的，由公安机关依法予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第七章附则
第四十六条社会团体、企业事业单位的信访工作参照本条例执行。
第四十七条对外国人、无国籍人、外国组织信访事项的处理，参照本条例执行。
第四十八条本条例自2004年5月1日起施行。
行政不作为之界定及救济
张雪花 刘涛 李金强
行政不作为是相对于行政作为而言的，同行政作为存在合法与违法两种可能的情形相比，行政不作为只能是违法的。尽管行政不作为是一种徒具表象而不具有实质内容的“中空”行政行为，但与违法行政作为相比，其侵害性更具隐蔽性。
目前学界对于行政不作为之理论研究尚属薄弱环节，有监于此，笔者意略抒拙见，以作引玉之砖，希望能对这方面的理论研究有所助益。
一、行政不作为之界定
对于行政不作为之界定，目前理论界还没有形成一致的观点。归纳起来，大致有以下几种：第一，行政不作为是指行政主体及其工作人员有某种作为的法定义务，并且具有作为的可能性而在程序上逾期有所不为的行为，其后果表现为行政主体及其工作人员末依法应作为行为，因而必定是违的法1；第二，行政不作为是指行政主体负有某种法定的作为义务，在应当为之且可能为之的情况下，却拒绝履行的一种行为方式2；第三，行政不作为是指行政主体依公民、法人或其它组织的合法申请，应当履行相应的法定职责，却不履行或拖延履行的一种行为方式3；第四，行政不作为是指行政主体依 行政相对人的合法申请应当履行能履行相应的法定职责，但却不履行的行为形式。4
上述观点，归纳起来，基本上都是从行政主体与行政相对人两者关系的角度出发来界定行政不作为的，所强调的是行政主体对行政相对人的合法申请末不怕牺牲行其应负的法定作为义务。很显然，这些概的价值取向是以保护行政相对人的合法权益为核心的。这当然不能说其错，但者以为，这样的认识至少是有所偏漏的。诚然，行政主体的行政不作为主要地表现为对行政相对人的合法权益的侵犯，但也有可能出现不作为行为使行政相对人获得不当利益而使国家利益受损的情形。5若按上这理解，则只包括了行政不作为违法中的前一情形，而忽略了对后一种情形，而我国台湾所修订的《行政诉讼法》就真对后一种情形增加了维护公益诉讼的有关规定。
所以，笔者认为，行政不作为可以这样理解即行政不作为是指行政主体及行政公务人员在其所属的职责权限范围内，负有积极实施法定为义务而在法定或合理期限内应当作为也可能作为的情况下而实质不为的违法行为。它包括以下几层含义：
1、行政不作为的不作为行为主体既可以是行政主体，也可以是该行政主体的行政公务人员，还可以是不属于该行政主体的行公务人员，如行政委托过程中的行政不作为。这里要指出的是，由于不作为主体的职权取得的方式不同，有必要区别行政不作为的行为为主体与行政不作为的责任主体两个概念。简单讲，行政不作为的行为主体是指在该行政不作为中，应该为一定行为而没有行为的主体，而行政不作为的责任主体则是指在该违法行为中应独立承担相应法律责任的主体。负有积极作为义务而末履行的不作为行为主体并不当然地成为不作为责任主体。不作为责任主体的认定关键是要看该 行为主
体是否具有与法定作为义务相对应的独立的法律地位。
2、行政不作为的不作为行为主体必须是对行政作为义务的不履行。因为行政不作为之行为主侵权责在不同的法律关系中具有不同的身份，不能将其所有的不作为行为都不加区别的纳入行政不为之列。在这里提到的行政不作为义务应符合以下条件：其一，必须是与行政主体的行政职责相关的行政为义务，而非其他性质的作为义务。对于相对人提出的保护其合法权益的请求，行政主体只能就有关行政管理方面，在其职责权限范围内作出的行为。其二，必须是在行政法规、行政规章中有明确、具体规定的作为义务而非道义上的要求。由于行政主体作为国家行政执法机关，同时担负着保护公共利益的双重职责，行政执法既要注重效率与公平，又要顾公益与私益，因此，不能也不可能超出法律的范围而对其进行道义上的责任追究。此外，对于规范性文件中作为义务的违反，监于规范文件本身制定主体多，法律效力等级低、数量众多等特点，其后果应具体分析，而不能一概而论。
3、行政不作为的不作为行为主体在一定范围内有合法的职责权限。这种合法的职责权限不应公限于法定的，还有通过授权或委托方式依法取得的，只要来源合法，就可以认定该责权限是合法归属于该行为主体。
4、行政不作为必须是在法定或合理期限内末予作出的行为。对此应作以下理解：首先，如果法律明确规定了做出一定行为的期限的，以法律规定为准，法律未规定的，视具体情况而定合理期限，该合理期限应该是符合具体情况，为多数人所接受并符合常理的期限。其次，必须是在不法定期限内未履行作为义务。这种未履行而于戎限过后又履行作为义务的，即所谓的迟到之行政行为。
可以说，部分不履行的行政行为和迟到之行政行为与全部不履行的行政行为相比，是一种不完全的行政不作为行为，6之所以要将这两种处于临界状态的行政行为划归此类，是出于对该类行为的救济和实践操作上的简便之考虑。7
5、行政不作为必须是应为，也可能为的情况下之不为。行政不作为之前提是法律规定之作为义务的存在，即“应为”的存在，同时还要考虑作为的条件是否具备，即“可能为”的问题，只有以法律规定应该作为，且条件具备可以为而不为的才构成行政作为。也就是说，行政不作为是一种能为而不为，非不能为而不为的行为。单纯以行为的最终表现来断定其是否属于行政不作为是片面的，必须同时考虑导致不作为结果的原因，如果是因为不具备作为条件，如发生不可抗力或意外事件而导致的不作为，则不属于本文所论的行政不作为之列。
6、行政不作为是实质不为的违法行为。区分作为与不作为，不应该从存在论的角度来区分，否则就会落入身体动作的窠 而不能真正的区分开作为与不作为。事实上，行政不作为是一个过程，而不仅仅是一种结果，确定行政不作为不仅要看行为的表象，而且要看行为是否有实质内容。我们认为，是否属于实质不为的违法行为应一定的法律义务为评价标准，即基于社会生活中具体的法律关系而产生的一定要求。这种法律义务如果是要求行为主体应为，而行为主体竟不为，则构成行政不作为。笔者认为，这种提法似 有违常理，因为，许多人对行政不作为的理解都是消极行为，但事实上，如果说从表现上看行为主体对其所应实行的行为抱消极态度，这倒可以理解，如果说行为主体的主观动机方面消极则过于武断了。
7、行政不作为界定价值取向最终着眼于以法行政的要求。强调行政主体职权、职责的行使与履行，而不单单从对相对人合法权益的救济这一角度考虑，这样，才能囊括行政不作为的种种表现。如果将行政不作为界定的根本目的定位在对相对人合法权益的保护上，就会将也有可能存在行政不作为的依职权行为、抽象行政行为、侵犯公共利益的行为等排除在外而不能涵盖所有的抽象行政不作为行为，相应地，对于行政不作为的救济也就不会是全面的。
二、行政不作为之救济存在问题
对于行政不作为的违法行为，如果不用法律来规范，那么，对于行政主体而言，就会成为其规避法律的借口，对于行政相对人而言，其合法权益就会受到比行政不作为违法更为隐蔽的侵害，对于国家而言，则会导致整体执法效率低下，执法机关威信下降，甚至出现直接损害国家利益的不良后果。因而，行政不作为也应纳入法律调整范围，也应完美相应的救济制度。
1、行政不作为救济范围
就目前我国法律规定而言，对行政不作为之救济主要局限于行政主体未履行作为义务，侵害到相对人个人合法权益的具体行政不作为的不作为。但事实上，行政不作为不仅包括侵犯个人权益不作为，侵犯公共利益的不作为，不仅包括具体行政不作为，还包括抽象行政不作为，不仅包括完全的不作为；还包括不完全的不作为。将救济范围仅局限于侵犯个人利益的具体的行政不作为，不仅不能对受侵犯的利益给予应有的补救，而且有违行政法治的要求。就行政不作为之救济范围方面，笔者认为，应将抽象行政不作为、损害公共利益的不作为与不完全的不作为一并纳救济范围。在这一点上，其他国家与我国台湾新修订的《行政诉讼法》增加了维护公益诉讼，新法规定：“人民为维护公益，就无关自己权利及法律上利益之事项，对于行政机关之违法行为得提起行政诉讼，但法律有特别规定者为限。”在英国，法院处20世纪50年代起通过对布莱克和麦克沃特等判例的确立是，规定 了对损害公共利益的行政不为之司法救济，即只要某公民是该公共利益的享受者，在对该行政不作为的救济手段已经穷尽时，就有权向法院起诉，请求颁发执行令；8而法国则对抽象行政不作为的救济作出了明确规定。9
2、行政不作为责任主体之确定
对于行政不作为的救济途径主要有两种：
行政复议行政诉讼，基于现实与法律定中存在的问题，在此仅对于不同情况下的行政诉讼责任主体之确定作一分析。
在没有经过复议阶段的行政诉讼中，确定具体行政行为中的不作为之责任主体，需符合以下三个条件：①该行为主体是否负有某一方面的法律明确规定之和为义务。从法理角度讲，义务有作为与不作为之人，对于不作为义务的履行，其表征正好与对于作为义务的违反相同，即都表现为外观上的不作为，但前者是合法的，后者是违法的，是否负有作为义务是行政不作为违法行为产生的前提条件。②事实上是否存在不作为行为。该不作为行为必须都是客观存在的，且必须是在能为而不为的情况下作出的，本文第一部分已有详述，在此不多作说明。③该行为主体是否具有与法定作为义务相对应的独立的法律地位，如果没有独立的法律地位，那么它就不具备独立承担责任的能力。同时该独立的法律地位还必须是与法定作为义务相对应的，例如，在行政委托中，受托机关对委托事项的不作为，就不能把受托托机关为责任的主体，而应以委托机关为责任的主体，对于应由受托机关承担的责任只能在委托机关先向行政相对方承担责任之后再行追究。
经过复议的行政诉讼中，责任主体的确定，根据我国《行政诉讼法》第25条第2款及最高人民法院对《行政诉讼法》实施的最新司法解释第22条之规定，10笔者认为应作以下理解：①复议机关在法定期间内不作复议决定，而当事人中对原具体行政行为不服提起诉讼 的，由作出原具体行政行为的行政机关为被告，如果复议机关超过法定期间内不作复议决定，应按司法解释第22条献宝确定被告资格。②当事人对复议机关不作为不服而提起诉讼的，要以复议机关为被告。但是，如果只让复议机关作被告，那么，根据《行政诉讼法》第54条之规定，只能判决复议机关在一定期限内履行，倘若复议机关在规定期限内作出维持原具体行政行为的决定，那么争议本身仍未得到解决，这不能不说是一种资源的浪费。所以，笔者认为，此类案件中，把作出原具体行政行为的行政机关加为共同被告更有利于案件的处理和相对人合法权益的保护。
3、行政不作为之救济途径
对于行政不作为之救济途径，可通过行政复议和行政诉讼来实现，但这两种途径都不能直接解决问题，因为我国《行政诉讼法》第28条和《行政诉讼法》法第54条规定，11在被申请人不履行法定职责的，只能作出“决定其在一定期限内履行的先入为主复议决定；在被告不履行或拖延履行法定职责的，也只能判决”其在一定期限内履行。也就是说，如果相对人因行政不作为而提起行政复议或行政诉讼的问题的最终落脚点必定会回到负有作为义务的行政主体上，行政复议或行政诉讼的结果仅仅是起到督促、警示负有作为义务的主体履行作为义务的作用，而不能达到相对人预期的目的，同时，如果行政主体的作为义务在应该作为的具体情形消失后已无履行的必要或可能时，上术复义或判决就显的毫无意义了。我国最高人民法院行政审判庭庭长江心新在1998年海峡两岸行政学术研讨会上所作的关于“行政不作为之司法监督”的报告中也指出，人国的行政不作为诉讼形式的选择宜采用确认之诉与给付之诉相结合的模式。12而给付之诉的最大优越性正在于能直接满足相对人要求行政主体为一定行为的请求。所以，从执法成本的角度来考虑，本人认为，如果是单要达到促使义务主体履行作为义务的目的，用增加上级机关检查、监察机关建议等非法定方式更为经济、有效。而对于本对人请求法院判令行政主体实施积极的授益行为或排除妨害等情形的则应当赋予人民法院一定的直接处理既存结果的权力，而不应再把“球”传给负有作为义务的原行政主体。这方面的一个典型实例是，我国《行政诉讼法》第54条规定，“行政处罚显失公正的，可以判决变更。”但我国《行政诉讼法》并未明确给付之诉的法律地位，而且，这种实质上的给付之诉只限于此，所以还有进理步完善的必要。
4、行政不作为之救济方式
行政不作为具有多种表现形式，对于不同的行政不作为，要采取不同的救济方式，具有以下几种。
①确认违法。这种救济方式适用于行政主体及行政公务人员所负有的作为义务已履行的必要或可能的情形。当作为义务的履行已失去其实现的具体环境而使义务的履行成为不必要或不可能时，再责令义务就会失去义意，甚至会因此而给相对人带来更大的损失。所以，这时只能确认行政不作为违法，对相对人全法法权益造成损害的，要给予赔偿，对有关部门及直接责任人要依法追究法律责任。
②责令履行。是指经有尖国家机关审查，在认定行政主体及行政公人员未履行法定作为义务但还有履行的可能和必要时，责令其在一定期限内履行该义务的救济方式。它的选用须符合两个条件：首先，行政不作为已成既成的事实。其次，该作为义务有履行的可能和必要，同时，对于作为义务的履行要作全面的理解，既包括实体上的义务之履行，也包括实体上义务之履行。
③责令赔偿。行政不作为虽然是事种违反法律规定的行政执法活动，但并不一定会必然导致赔偿责任的承担，除去行政不作为客观存在之外，责令赔偿的适用还须符合下列三个条件：第一，必须是给行政相对人造成了实际的损害，这种损害是客观存在的，而非假想的，是直接的而非间接的。第二，行政不作为与行政相对人的损害之间有因果关系，有学者指出，“只要行政主体的法定作为义务是为了保护公民、法人和其他组织的合法权益而设置的，而行政主体没有积极实施法定义务造成了公民、法人和其他组织的损害结果之间就存在因果关系。”13笔者表示赞同。第三，行政相对人的损害无法通过其他途径得到赔偿。如果已经得到赔偿的，国家就不再承担赔偿义务了。行政赔偿是一种国家赔偿，由于我国《国家赔偿法》中没有明确规定行政不作为违法给公民、法人及其他组织的合法权益造成损害应有国家承担赔偿责任，所以司法实践和理论界对于这一问题的认识还不一致。笔者赞同因行政不作为而给相对人造成损害的应有国家承担赔偿责任的观点，并建议《国家赔偿法》中应司作相应的完美补充。
5、对不完全行政不作为之法救济
不完全行政不作为包括部分不履行之行政不作为和迟到之行政行为，对于这类行为的救济，要充分考虑国家利益、个人利益、执行机关的效率这三方面因素，进行综合平衡，兼顾效率与公平、正义及成本与效益。
①部分不履行之行政不作为的司法救济部分不履行如果使得继续履行对于相对人已无实际意义的，甚至会给相对人权益造成损害的，这时，相对人若诉诸法院，则法院应确认部分不履行行为违法，并终结处于继续状态的行为，如果该部分不履行的行为通过法定期限后，其未履行的部分仍有履行必要的，则可以责令继续履行。
②迟到之行政行为的司法救济迟到之行政行为的构成要符合以下四个条件：一是必须是依申请的行政行为，以相对人的申请为前提条件；二是该受理机关就相对人的申请有相应的处分权；三是规定了用出行政行为的法定期限；四是必须是在期限后事实上已做成了一个行政行为。根据行为内容的不同，迟到之行政行为。限于文章讨论主题与篇幅所限，在此恕不予赘述。
一方面，提出申请的相对人就受理机关的逾期行政行为未采取任何救济措施的，根据“不告不理”的原则和成本、收益的对比关系，该逾期行政行为视为对相对人申请的惟一处分，其效力等同于在法定期限内作出的行政行为；另一方面，相对人就受理机关的逾期不作为提起诉讼，而在诉讼中，如果该理相关作出核准的行政行为的，则该行为之效力并非因其超过法定期限才作出而被全面否定。这时相对人若认为其请求得到满足而要求撤诉的，则法院要对该迟到之行政行为进行审查，看撤诉是否会损害 国家利益集体或他人的利益，是否有违依法行政的要求，然后依法审查结果来决定是否准予撤诉。如果该受理机关作出驳回相对人申请的行政行为，则法院就不能简单地以该迟到之行政行为的存在而否定相对人的诉讼请求，而要审查该迟到之行政行为的迟延理由是否充分，是否给相对人合法权益造成损害等。
注：作者单位
张雪花：西北政法大学
刘 涛：西北政法大学，现于山东大学任教。
李金强：山东省胶州市人民法院
注释：
1、周佑勇：《论行政不作为的救济和责任》，载《法商研究》，1997（4），34页。
