关于房产抵押若干问题的研究
肖文
抵押作为债的担保方式的一种，由于能够较好地担保债的履行，在实践中被广泛采用，而房地产又以其现实性、稳定性、保值性、安全性最强等特性成为普遍采用的抵押物。本文拟就我国房地产抵押中的几个法律问题作一探讨，以期推动我国房地产市场的健康发展。
一、房地产抵押权标的物的范围问题
设立抵押的目的是，一旦债务人不履行债务，抵押权人可依法定程序对抵押物变价优先受偿。因此，抵押物应有变价价值，应为可转让之物。
我国实行土地的社会主义公有制，按照宪法的规定，城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。土地使用权可以依法转让，但禁止土地所有权的买卖和非法转让。因而，在我国，土地所有权不得设定抵押权，土地使用权可以设定抵押，但受到了一定的限制。
（一）以地上无定着物（包括建筑物、构筑物及在建工程）的国有土地使用权设定抵押的问题
我国法律有关国有土地使用权的取得方式规定有两种：一是通过土地使用权出让的方式取得国有土地使用权，二是通过以土地使用权划拨的方式取得国有土地使用权。目前我国禁止单独以划拨方式取得的国有土地使用权设定抵押。
（二）以集体土地使用权设定抵押的问题
从我国的基本国情出发，考虑到我国人多地少的实际，为切实贯彻保护耕地这一基本国策，我国现行法律、法规规定，集体所有的土地不能开发经营房地产。对于集体土地使用权能否设定抵押的问题，亦规定的极为严格。我国《担保法》第37条规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押，但抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权可以抵押；乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。可见，只有经县级人民政府土地管理部门登记的集体荒地的土地使用权和乡（镇）、村企业有地上房屋的集体土地使用权可以设定抵押，其他类型的集体土地使用权不得设定抵押。
（三）以城市房屋所有权设定抵押的问题
我国法律、法规允许并保护房屋所有权。由于我国担保法明文禁止宅基地设定抵押，故而，农民建在宅基地上的房屋是不得抵押的。本文只能就城市房屋所有权的抵押作一探讨。根据我国《担保法》第36条、《城市房地产管理法》第47条规定，以依法取得的城市房屋所有权抵押的，该房屋占用范围内的土地使用权必须同时抵押，反之亦然。显而易见，我国法律是将城市房地产作为一个整体加以规范的，确定的原则是房随地走和地随房走，因为房屋与土地是不可分的，离开土地的房屋是不存在的。因此，土地使用权是实现地上建筑物所有权的前提条件，否则地上建筑物的存在将失去法律依据。在我国，原则上依法取得所有权的城市房屋均可以设定抵押。但是下列城市房地产不得设定抵押：①权属有争议的房地产；②用于教育、医疗、市政等公共福利事业的房地产；③列入文物保护的建筑物和有重要纪念意义的其他建筑物；④已依法公告列入拆迁范围的房地产；⑤被依法查封、扣押、监管或者以其他形式限制的房地产；⑥依法不得抵押的其他房地产。在以下列城市房地产设定抵押时还须注意法律的限制性规定：①以享受国家优惠政策购买的房地产抵押的，其抵押额以房地产权利人可以处分和收益的份额比例为限。④国有企业、事业单位法人以国家授予其经营管理的房地产抵押的，应当符合国有资产管理的有关规定。③以集体所有制企业的房地产抵押的，必须经集体所有制企业职工（代表）大会通过，并报其上级主管机关备案。④以中外合资经营企业、中外合作经营企业和外资企业的房地产抵押的，必须经董事会通过，但企业章程另有规定的除外。⑤以有限责任公司、股份有限公司的房地产抵押的，必须经董事会或者股东大会通过，但企业章程另有规定的除外。⑥预购商品房贷款抵押的，商品房开发项目必须符合房地产转让条件并取得商品房预售许可证。
二、房地产抵押权与承租权、典权的关系问题
（一）房地产抵押权与承租权的关系问题
所谓房地产承租权是指承租人通过支付租金，依房地产租赁合同而享有的对房地产的占有使用权。房地产承租权追求的是房地产的使用价值，同时转移房地产的占有，而房地产抵押权追求的是房地产的交换价值，并且不要求转移房地产的占有，可见，房地产的抵押权与承租权为相容之权，可以并存于同一房地产之上。但是，当抵押人不能履行到期债务而抵押权人将抵押房地产拍卖时，则可能出现承租权使抵押权人不能及时地、充分地实现其权利或者影响承租人继续租用该房地产的权利和利益的情形，这就出现了抵押权与承租权的冲突问题。那么，应如何处理这种冲突呢？须从两个方面来分析：
1.房地产承租权设定在先，房地产抵押权设定在后的情况。“近代社会立法大多认为，租赁关系可以对抗第三人。根据买卖不破租赁原则，即使将租赁标的物让与第三人所有，设定其上的租赁关系对第三人来说仍然继续存在。”既然连所有权都对抗不了这种已经形成的承租权，那么，抵押当然也不得破坏租赁，抵押权对抗不了承租权。所以，我国《担保法》第48条规定：“抵押人就已出租的财产设定抵押权的，应当书面告知承租人，原租凭合同继续有效。”也就是说，当抵押房地产因抵押权的实现而由他人取得时，租赁合同仍对新的产权人发生效力，在租赁期满前，新的产权人不能解除租赁合同，不能随意变动租金，即房地产承租权设定在先时给予承租权以对抗抵押权的效力。
2.房地产抵押权设定在先，房地产承租权设定在后的情况。对此，我国有关行政规章只规定了“经抵押权人同意，抵押房地产可以出租。抵押房地产出租所得价款，应当向抵押权人提前清偿所担保的债权。”而对于抵押权与承租权的效力未作明文规定。我国台湾“民法”第866条规定：“不动产所有人设定抵押权后，于同一不动产上得设定地上权及其他权利，但其抵押权不因此而受影响。”日本民法典第395条规定：“不超过第602条所定期间的租赁，虽于抵押权登记后进行登记，亦可以之对抗抵押权人。但是，其租赁害及抵押权人时，法院因抵押权人请求，可以命令解除该租赁。”日本民法典第602条规定的是短期租赁，在短期租赁时，在处理上的一般原则是承租权可以对抗抵押权，但在特殊情况下，可由法院命令解除租赁，这时的抵押权就可以对抗租赁权了。如果超过602条所定期间的租赁则为过期租赁，日本判例解为承租权不得对抗抵押权或拍买人的所有权。有鉴于此，笔者认为，我国立法机关立法时应根据“先物权优于后物权，物权优先于债权”的原则，注意维护房地产抵押权优先的效力，确立承租权的效力以不损及抵押房地产价值、不影响房地产抵押权的实现为前提，赋予房地产抵押权人在特定条件下请求法院解除房地产租赁合同的权利，如：在拍卖抵押房地产时，因拍卖人顾忌房地产上有承租权的存在而无人应买或降低应买，致使卖得价款不足以清偿抵押债权时，则抵押权人有权要求解除承租权。
（二）房地产抵押权与典权的关系问题
虽然典权是我国特有的不动产物权制度，渊远流长，迄今存在，但我国现行法律、法规尚无明文规定，典权关系一直由民事政策及判例法调整，这既不利于财产关系的稳定，也极易造成司法上的混乱，因而有立法化之必要。本文仅就典权与抵押权的关系作一探讨。所谓典权是典权人通过支付典价而占有出典人的不动产所享有的使用收益的权利。典权与抵押权同为不动产物权，但典权是以使用收益为目的的用益物权，典权的目的在于房地产的使用价值，典权须占有转移房地产，当出典人逾期不行使回赎权时，视为绝卖，典物归典权人所有，而抵押权是以清偿债务为目的的担保物权，其目的在于取得房地产的交换价值，故而，典权与抵押权也为相容之权，可以并存于同一房地产之上。然而，当典权人行使典权涉及典物上设定有抵押权时，或者抵押权人行使抵押权而抵押房地产上设定有典权时，势必会发生典权与抵押权的冲突，那么，应如何解决这种冲突呢？对此，也必须从两个方面分析。
1.房地产抵押权设定在先，房地产典权设定在后的情况。对此种情况我国台湾“民法”第866条明文规定：“不动产所有人设定抵押权后，于同一不动产上得设定地上权及其它权利，但其抵押权不因此而受影响。”所谓其它权利，包括典权。台湾“大法官”会议议决释字第119号有如下解释：“所有人于其不动产上设定抵押权后，复就同一不动产与第三人设定典权，抵押权自不因此受影响。抵押权人届期未受清偿，实行抵押权拍卖抵押物时，因有典权之存在，无人应买，或出价不足清偿抵押权，执行法院得除去典权负担，重行估价拍卖。拍卖之结果，清偿抵押债权有余时，典权人之典价，对于登记之后权利人，享有优先受偿权。执行法院于发给权利移转证书时，依职权通知地政机关涂销其典权之登记。”笔者认为，既然抵押权的目的在于取得房地产的交换价值，无须占有转移房地产，为充分有效利用房地产，我国立法应借鉴我国台湾省这一成熟的立法与司法例，允许房地产所有人在设定抵押权后，仍可以在同一房地产上设定典权，但以抵押权不因此而受影响为前提，即先设抵押权之效力优于后设典权，不受后设典权的影响。即使是因出典人逾期不赎回典物，典权人首先取得典物所有权的情况下，由于典物上已有抵押权存在，典权人在取得典物所有权的同时，也得接受典物上的抵押权，即典权人仍应以抵押物保障抵押权人抵押权的实现。因为，依法理，在抵押权设定后取得抵押物所有权的人，其权利随抵押物拍卖而消灭。“他们只有通过代为清偿债务，使抵押权消灭，而取得求偿权与代位权，或参加应买保持其权利。”
2.房地产典权设定在先，房地产抵押权设定在后的情况。出典人将典物出典后，到底能否再设定抵押权，学者见解存在分歧，即有肯定说与否定说两种观点。我国台湾省的判例采否定说。笔者以为，出典人将典物出典后，仍对其典物享有所有权，虽然出典人不得在典物上设定与典权相抵触的权利，如重典或地上权等，但对于与典权不相抵触的权利，应准其设定，以发挥物权的功能，只是典权设定后再设抵押权的，典权的效力优先于抵押权，不受后设抵押权的影响。台湾判例否定说认为，典权既然可以作为抵押权的标的物，再允许出典人就同一不动产为债务的担保，而以典物设定抵押权，会使权利行使发生冲突，且使法律关系愈趋复杂，殊非社会经济之福。笔者认为，此说不能成立。因为“典权人以典权设定抵押权时，是以典权为标的物，而不是以典物为标的物，拍卖时，仅能拍卖典权。出典人于典权设定后，就典物设定抵押权，是以有典权负担的典物所有权为标的物，二者标的既不相同，其权利的行使，不致于发生冲突，亦不会使法律关系趋于复杂。”既然后设抵押权的效力劣于典权，不能除去典权而为拍卖，则当出典人未能偿还后来设定抵押权的债务，抵押权人可以将典物所有权拍卖受偿，典权人对于拍定人仍有同样的权利，其典权不受影响。如果因实行抵押权影响了典权人的权利时，则典权人享有请求解除抵押权的权利；当出典人逾期不回赎典物，典权人取得典物所有权时，则后设立的抵押权即归于消灭，不复存在。而且债权人既然知道有典权设定在先，仍然愿意再设定低押权，其对自己的利益自有考虑，根本无须法律来禁止，再者，允许典权人将典权设定抵押权，而却不允许出典人以其对典物的所有权设定抵押权，显然违反了民法的公平原则。因此，笔者认为，我国立法应赋予房地产所有权人将房地产出典后，应可以在该房地产上设定抵押权的权利，但以不影响典权的实现为条件。
三、房地产抵押权实现的问题
（一）房地产抵押权实现的条件和方式
房地产抵押权的本质在于担保债权的实现。对于有效的房地产抵押，房地产抵押权设定后，如果债务人履行了债务，房地产抵押权即归于消灭；如果债务的履行期限尚未届满，房地产抵押权人无权行使抵押权，否则，属于侵权行为，因而，只有具备下列情况之一的，房地产抵押权人才有权要求依法处分抵押房地产，以实现其抵押权：(1)债务履行期满，抵押权人未受清偿的，债务人又未能与抵押权人达成延期履行协议的；(2)抵押人死亡或者被宣告死亡而无人代为履行到期债务的；或者抵押人的合法继承人、受遗赠人拒绝履行到期债务的；(3)抵押人依法宣告解散或者破产的；(4)抵押人擅自处分抵押房地产的；(5)抵押合同约定的其他情况。 我国《担保法》第53条规定：“债务履行期届满，抵押权人未受清偿的，可以与抵押人协议以抵押物折价或者以拍卖、变卖该抵押物所得的价款受偿；协议不成的，抵押权人可以向人民法院提起诉讼。”据此，在我国，抵押权人实现抵押权的方式有以抵押物折价、拍卖抵押物、变卖抵押物三种，而且，抵押权人要实现抵押权，首先要与抵押人进行协商，协议是实现抵押权的必经程序，协议不成时，抵押权人只能向人民法院起诉，通过法院实现抵押权，抵押权人并无自行折价、自行拍卖、自行变卖抵押物的权利。然而，根据《城市房地产管理法》第46条关于“债务人不履行债务时，抵押权人有权依法以抵押的房地产拍卖所得的价款优先受偿”的规定，拍卖抵押房地产成为城市房地产抵押权实现的唯一方式。对此，笔者认为不妥。因为，尽管拍卖通过公开竞价的方式，由竞买者竞价确定抵押房地产的价格，能够尽可能地提高抵押房地产的价格，对抵押人与抵押权人双方当事人均有利，从某种角度讲，拍卖无疑是最为公平的一种方式，但是，在实践中却经常会遇到设置抵押的房地产因种种原因在拍卖时无人受买、无法变现的情况，对此，若拘泥于拍卖这一种方式，房地产抵押权人的抵押权岂不是无法实现、形同虚设？！为了解决这一问题，最高人民法院早在1951年9月5日华东分院以“为债权人请求查封拍卖债务人之不动产，无人受买，拟由司法机关发给产权转移证书，拟通报试办可否？”为内容请示最高人民法院时，最高人民法院即以（法编）字第9975号函复：“关于债权人请求查封拍卖债务人的不动产，无人受买，债权人请求移转产权时，由司法机关发给产权移转证书的问题，经与司法部联系后，我们基本上同意来件所拟办法。”即“事先与主管地政府机关取得联系，准由债权人持此移转证书迳向该管地政府机关办理登记过户手续”的办法。而最高人民法院法释(1998)25号批复也作了类似规定：“在依法以国有土地使用权作抵押的担保纠纷案件中，债务履行期届满抵押权人未受清偿的，可以通过拍卖的方式将土地使用权变现。如果无法变现，债务人又没有其他可供清偿的财产时，应当对国有土地使用权依法评估。人民法院可以参考政府土地管理部门确认的地价评估结果将土地使用权折价，经抵押权人同意，将折价后的土地使用权抵偿给抵押权人，土地使用权由抵押权人享有”。所以，司法实践中，在拍卖抵押房地产时，如确实无人受买，抵押权人是可以通过法院裁定以抵押房地产折价抵偿债务，抵押权人凭法院裁定到土地管理部门或房产管理部门办理有关土地使用权或房屋所有权的变更登记手续，取得土地使用权或房屋所有权的。因此，笔者以为，《城市房地产管理法》将拍卖作为房地产抵押权实现的唯一方式，忽视了房地产抵押权实现的复杂性，既与《担保法》的有关规定不相衔接，又不能有效解决实践中出现的问题，且容易造成司法实践中的适用法律混乱，为确保房地产抵押权得以实现，应将拍卖抵押房地产作为房地产抵押权人实现抵押权时的首选方式，而不是唯一方式，当抵押房地产在拍卖时确实无人受买、无法变现时，抵押权人有权要求采取折价或者变卖的方式实现抵押权。这一点应由立法机关尽快作出立法修改。
（二）房地产抵押权实现中应注意的几个法律问题
1.抵押权人处分抵押房地产时，应当事先书面通知抵押人；抵押房地产为共有或者出租的，还应当同时书面通知共有人或承租人；在同等条件下，共有人或承租人依法享有优先购买权。因为，法律赋予抵押权人的是一种从抵押物上取得相当价值的权利，而不是任意处分抵押物的权利，只要抵押权人能从抵押物上获得相当的价值以满足自己的债权，就算充分实现了自己的抵押权，所以共有人或承租人的优先购买权与抵押权人行使抵押权并不矛盾，应依法保护共有人或承租人的优先购买权。
2.以承包的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权抵押的，或者以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物占用范围内的土地使用权抵押的，在实现抵押权后，未经法定程序不得改变土地集体所有制性质，也不得擅自改变这些土地的原有用途。
3.设定抵押的房地产是以划拨方式取得土地使用权的，拍卖房地产时，该划拨土地使用权应纳入出让轨道，作为一种出让行为，该项拍卖必须由土地管理部门负责。而依法拍卖该房地产后，应当从拍卖所得的价款中缴纳相当于应当缴纳的土地使用权出让金的款额，即缴纳土地使用权出让金是法律规定的抵押权人实现抵押权的一个先决条件，抵押权人只是对缴足土地使用权出让金后的余款才享有优先受偿的权利。
4.房地产抵押合同签订后，土地上新增的房屋不属于抵押财产。需要拍卖该抵押的房地产时，可以依法将土地上新增的房屋与抵押财产一同拍卖，因为抵押人抵押的是房屋的所有权或土地的使用权，如果土地上新增了房屋，与土地便是不可分的。如果拍卖时将新增房屋从拍卖的土地使用权中隔离出来，是这一新的房屋权利无法得到落实，土地使用权与地上建筑物的权利主体不一致，房屋的权利也得不到实现，因而新增的房屋必须与土地使用权的归属一致起来。但是，抵押权人对拍卖新增房屋所得，无权优先受偿。
5.如果一个房地产上设定有两个以上抵押权时，各抵押权人应当按抵押登记的先后顺序受偿，后一顺序的抵押权人只能在前一顺序的抵押权人优先受偿后，就剩余部分的价值受偿。如果抵押登记的顺序相同，即无法分出先后的，则按照各抵押权人的债权比例清偿，债权额大的多受偿，债权额小的少受偿。这里有必要探讨的是，次序在先的抵押权消灭后，如何处理后次序的抵押权，对此，有两种不同的立法例：“法、日民法采取‘次序升进主义’，即第一次序抵押权消灭时，原则上第二次序抵押权当然升进为第一次序抵押权（只在混同情况下有例外）；德、瑞民法则采取‘位次固定主义’，即第二次序抵押权并不因第一次序的抵押权的消灭而当然升进。”设某甲先后以自己的同一房地产为自己的15万元债务和某乙10万元的债务分别向某丙和某丁设置抵押，并依法办理抵押登记。后该抵押房地产被拍卖，得款20万元，则位于第一次序的某丙的15万元债权可全部受偿，而位于第二次序的某丁只能受偿5万元。如果某丙的债权因某甲自行清偿而消灭，导致抵押权也随之消灭。按“次序升进主义”，某丁的抵押权升进为第一次序，其债权可全部受偿；而按“位次固定主义”，则某丁的找押权并不升进，仍以扣除第一次序抵押权担保债权数额的余额清偿其债权，即某丁只能受偿5万元。较之两种立法例，德、瑞民法的立法例体现了当事人设置抵押权时的真实意思，更具合理性，笔者以为，我国立法应采用“位次固定主义”。
最高人民法院印发《关于人民法院加强法律实施工作的意见》的通知
最高人民法院
最高人民法院印发《关于人民法院加强法律实施工作的意见》的通知
法发〔2011〕11号
各省、自治区、直辖市高级人民法院，解放军军事法院，新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院：
现将《最高人民法院关于人民法院加强法律实施工作的意见》印发给你们，请结合工作实际，认真贯彻执行。
二○一一年八月一日
最高人民法院关于人民法院加强法律实施工作的意见
2010年底，中国特色社会主义法律体系如期形成。为适应中国特色社会主义法律体系形成后人民法院面临的新形势、新任务和新要求，正确履行宪法法律赋予的神圣职责，切实维护宪法法律尊严，现就人民法院加强法律实施工作提出以下意见。
一、深刻认识加强法律实施工作的重大意义
中国特色社会主义法律体系形成，是新中国成立60多年来，特别是改革开放30多年来我国社会主义民主法制建设取得的历史性成就，是中国共产党领导全国各族人民，立足中国实际，开创性地推进中国特色社会主义宏伟事业的伟大成果，也是全面落实依法治国基本方略的重要标志，对于建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家、实现国家长治久安和中华民族伟大复兴，具有重大的现实意义和深远的历史意义。
中国特色社会主义法律体系的形成，为人民司法事业的发展奠定了坚实的法律基础，为建设公正高效权威的社会主义司法制度提供了有力的法律保障，为人民法院公正、高效地审判各类案件提供了明确的法律依据。中国特色社会主义法律体系形成后，总体上解决了有法可依的问题，而坚持有法必依、执法必严、违法必究，进一步强化法律实施的要求将更加突出和紧迫，人民法院依法履行职责，保障经济社会发展，维护人民群众合法权益，维护法制统一，捍卫法律尊严的任务将更加繁重，责任将更加重大。
二、正确把握加强法律实施工作的总体要求和基本原则
（一）加强法律实施工作，必须高举中国特色社会主义伟大旗帜。坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持“党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上”的工作指导思想和“为大局服务，为人民司法”的工作主题，牢固树立社会主义法治理念和审判理念，按照全面落实依法治国基本方略、加快建设社会主义法治国家的要求，强化法律意识，提高司法能力，狠抓执法办案第一要务，加强队伍建设，推进司法改革，充分发挥审判执行职能作用，切实维护社会公平正义，为促进经济平稳较快发展和社会和谐稳定，夺取全面建设小康社会新胜利提供坚强有力的司法保障。
（二）加强法律实施工作，必须正确认识我国现阶段基本国情和中国特色社会主义法治建设的本质规律。坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，全面、准确地领会中国特色社会主义法律体系的精神实质，深刻理解中国特色社会主义法律体系的政治性、人民性、科学性和开放性，始终保持人民法院工作的正确方向，切实维护广大人民群众合法权益，切实保障法律的实施，推动中国特色社会主义法律体系的完善，推动建设公正高效权威的社会主义司法制度。
（三）人民法院加强法律实施工作，必须坚持以下基本原则：
——坚持公正司法，维护宪法法律权威。忠于宪法法律，带头遵守宪法法律，维护国家法制统一和尊严；坚持以事实为根据，以法律为准绳，严把案件事实关、证据关、程序关和法律适用关，做到实体公正与程序公正并重；统一执法尺度，确保法律统一适用，不允许有任何超越法律之上的特权，依法平等保护当事人合法权益，实现法律面前人人平等。
——坚持廉洁司法，维护司法形象和公信力。按照“从严治院”的要求，积极培育司法廉洁文化，严格执行“五个严禁”、司法巡查和廉政监察员制度等纪律和措施，加强反腐倡廉建设，切实做到警示教育到位和监督管理到位，不断增强反腐倡廉意识，提高拒腐防变的能力，维护司法廉洁。
——坚持为民司法，维护人民群众合法权益。坚持以人为本，尊重和保障人权，始终高度关注人民群众的司法需求；坚持群众观点、群众立场、群众方法与依法审判相结合，善于用群众认同的态度倾听诉求，用群众认可的方式查明事实，用群众接受的语言诠释法理，用群众信服的方式化解纠纷，努力实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益。
——坚持能动司法，服务党和国家工作大局。立足审判执行工作，切实贯彻落实党和国家的重大战略部署，围绕科学发展主题和加快转变经济发展方式主线，配合国家经济结构战略性调整，深入落实“三项重点工作”，深入践行服务型、能动型、高效型司法，为经济社会发展提供有力的司法保障。
三、切实履行宪法法律赋予的审判执行工作职责
（四）规范立案工作，切实解决诉讼难。严格依法立案，保障当事人诉权的实现；规范诉讼管辖秩序，推动完善提级管辖和指定管辖制度；加强立案调解工作，推行远程立案，减轻当事人诉累；畅通申诉、申请再审渠道，依法保护当事人申诉、申请再审权利；强化群众观念，坚持源头治理，建立长效机制，坚持工作重心下移，建立健全信访风险评估、信访通报、多元化解、接访办理、信访终结等涉诉信访工作机制，提高依法处访能力；建立充实涉法涉诉救助资金，完善救助制度，促进息诉罢访。
（五）加强刑事审判工作，正确实施刑事法律。深入贯彻宽严相济刑事政策，做到既有力打击和震慑犯罪，维护法制的严肃性，又尽可能减少社会对抗，化消极因素为积极因素；做好死刑案件审判和核准工作，严格控制和慎重适用死刑；严格执行刑事证据规则，确保无罪的人不受法律追究；全面推进量刑规范化改革，统一法律适用，实现量刑均衡；强化刑事自诉案件和刑事附带民事诉讼案件的调解工作，推进刑事和解工作；落实刑事被害人救助工作，有效化解社会矛盾；改革完善减刑假释工作，确保刑罚目的有效实现；加强未成年人犯罪审判工作，充分体现国家对未成年人的特殊司法保护；积极参与社区矫正工作，确保非监禁刑功能充分发挥；积极参与社会治安综合治理，支持和配合有关部门开展社会治安防控体系建设和平安创建活动，促进公共安全体系的健全完善，预防和减少犯罪，维护社会秩序。
（六）加强民商事审判工作，正确实施民商事法律。准确把握国家经济形势和政策，依法妥善处理民商事案件，促进经济平稳较快发展；平等保护当事人合法权益，依法制裁违约、侵权行为，维护社会诚信和市场秩序；加大调解力度，有效化解社会纠纷，促进家庭和睦、社会和谐；依法规范法官自由裁量权，确保办案法律效果和社会效果有机统一；依法简化诉讼环节，积极探索小额速裁机制；完善诉讼服务，加大司法救助，方便当事人诉讼，提高诉讼效率。
（七）加强行政审判工作，保障行政法律正确实施。切实加强行政诉权保护，依法受理行政诉讼案件，畅通行政诉讼救济渠道；认真落实合法性审查原则，支持和监督行政机关依法行政，保障行政相对人合法权益；加大行政诉讼案件和非诉行政执行案件的协调力度；规范行政行为司法审查标准和程序，加强行政审判形势分析和信息反馈，促进法治政府的建立；加强行政审判司法建议工作，促进公共政策的完善。
（八）加强国家赔偿工作，正确实施国家赔偿法。坚持实事求是、依法纠错、依法赔偿，切实落实国家赔偿责任，保障赔偿请求人合法权益；规范国家赔偿案件的审理程序，完善国家赔偿法律救助制度，推进协商和解；完善追偿追责机制，促进公正廉洁执法。
（九）加强执行工作，切实维护法律尊严。坚持依法执行、文明执行；深化执行改革，依靠政治优势和体制优势，充分发挥执行联动机制作用，构建综合治理执行难格局；规范执行行为，加强分权制约，推进执行公开，完善案外人异议、执行异议和复议审查等制度，推动完善民事强制执行立法，为解决执行难提供法律保障；推进执行工作信息化建设，完善执行案件信息管理系统，不断提高执行工作水平。
（十）加强审判监督工作，坚持依法纠错。加强对刑事案件的审判监督，及时纠正冤假错案；加强对民商事案件和行政案件的审判监督，依法保护当事人申请再审权；加大再审案件的调解力度，积极探索依法纠错的不同方式，努力做到以纠促防、以纠促管、以纠促廉，充分发挥审判监督工作在化解矛盾和促进社会和谐方面的重要作用；完善民事、行政案件申请再审审查和再审审理工作机制，依法规范人民法院内部和上下级法院之间的监督制约与业务指导关系，确保法律的正确实施。
(十一)加强调解工作，切实贯彻“调解优先、调判结合”工作原则。坚持调解自愿、合法原则，正确处理调解和裁判的关系，确保调解工作效果；坚持全面、全员、全程调解，依法扩大调解案件范围，不断创新调解方法，加大调解工作力度；完善调解制度，规范调解活动，增强调解能力，提高调解工作水平；依法做好人民调解协议司法确认工作，完善诉调对接机制，积极推动“大调解”体系建设，充分利用社会资源，合力化解社会矛盾，全力促进社会和谐。
（十二）加强司法解释，统一法律适用。适应审判工作需要，适时制定司法解释；准确把握法律精神，依法审慎行使司法解释权；严格执行司法解释向全国人大常委会备案制度，认真做好司法解释立项、起草、审核、征求意见和讨论发布等制定环节的工作，适时清理、编纂司法解释，保持司法解释的协调性和时效性，加强司法解释制定的科学化和规范化管理，不断提高司法解释工作水平。
（十三）加强案例指导，统一裁判尺度。充分发挥指导性案例在指导审判、宣传法制、预防纠纷中的重要作用，促进公正、统一司法，努力提升司法公信力和权威性；创新和完善审判业务指导方式，深入研究和及时总结先进的司法理念、公正的裁判规则、科学的裁判方法，统一司法理念和裁判尺度，提高法官运用案例的司法能力，实现审理案件法律效果和社会效果的有机统一。
四、不断完善加强法律实施的工作机制
（十四）推进司法民主，保障人民参与司法。健全民意沟通表达机制，完善与人大代表、政协委员的联络机制，构建人民法院与人民群众、律师、专家学者等群体的对话平台，进一步完善人民陪审员制度，加强人民法院特邀咨询员制度建设，切实保障当事人和社会各界对法律实施活动的知情权、参与权、表达权和监督权。
（十五）推进司法公开，实行“阳光司法”。进一步落实审判公开原则，建立健全有序开放、有效管理的旁听和报导庭审规则，进一步推动裁判文书上网发布，完善诉讼档案查阅方式，逐步实现电子化阅卷，建立完善互联网站和其他信息公开平台，推广审判工作白皮书和人民法院工作年度报告制度，不断扩大司法公开的广度和深度，不断完善司法公开的制度机制。
（十六）完善便民诉讼机制，方便群众诉讼。通过建立立案接待大厅、诉讼服务中心、推广网上立案、远程立案经验等拓展诉讼服务功能，探索建立信息化法庭，实行预约庭审、开展巡回审判、做好诉讼引导等措施，不断满足人民群众方便快捷地参与诉讼活动、享受优质高效法律服务的需求；依法扩大简易程序的适用范围，不断加大适用简易程序审理案件的力度，进一步规范简易程序的适用，实现案件的繁简分流，真正发挥民事简易程序及时、简便、快捷的制度功能，提高审判效率，降低当事人的诉讼成本，使当事人尽快从诉讼中解脱出来，减轻群众的诉讼负担。
（十七）完善审判管理体系，提高审判质量效率。遵循审判权运行规律，依法加强审判管理，确保审判活动严格依照法定程序公开、公正、高效、有序运行；建立健全审判质量管理、审判效率管理、审判流程管理、审判绩效考核等制度，实现审判管理规范化；充分发挥案件质量评估指标体系的“指挥棒”作用，实现审判管理的科学化、精细化水平。
（十八）加强法院政务管理，完善司法保障工作机制。进一步落实“从严治院、公信立院、科技强院”的法院建设方针，加强法院各项管理工作，不断提高法院管理和司法决策水平；加强人民法院政务管理，不断增强综合协调能力，进一步提高行政管理质量和效率；加快人民法院物质装备管理和信息化建设，实现审判法庭、人民法庭基础设施和物质装备建设的标准化、信息化；不断提高司法经费的保障和管理水平，为人民法院履行法律实施职能奠定坚实基础。
（十九）加强司法能力建设，不断提高队伍素质。高度重视人民法院党的建设和思想政治建设，认真落实“抓党建带队建促审判”总体工作思路，积极践行“公正廉洁为民”司法核心价值观，坚定理想信念，明确价值追求；加强法官队伍科学化、规范化管理，探索建立既符合司法工作特点又符合人事管理规律的法院人员管理制度；加强法官培训，提高司法能力，着力提高法官正确适用法律、做群众工作的能力和水平；推进司法作风和司法廉政建设，传承人民司法优良传统，严格遵守法官职业道德和行为规范，建立健全反腐倡廉长效机制，不断提高人民法院队伍的司法形象和公信力；推进法院文化建设，加强审判和办公场所的法院文化形象塑造，营造健康向上、特色鲜明的法院文化氛围；推进法官职业保障，落实法官职业待遇，提升法官职业尊荣感；重视基层法官队伍建设，坚持重心下移方针，在工作指导、人员编制、司法保障等方面尽可能向基层、西部地区、民族地区倾斜，切实帮助解决法官断层、经费不足等实际困难和问题。
（二十）推进司法改革，建立健全机制。坚持“把握方向、立足国情、依法推进、确保公正”的司法改革原则，注重发扬人民司法优良传统，科学借鉴国外司法经验，积极探索实现司法公正高效权威的新思路、新举措、新机制；认真贯彻落实中央关于推进司法体制和工作机制改革的意见，健全机制，加强引导，重点解决社会主义法律体系形成后，影响法律正确实施的体制性机制性障碍；全面完成改革各项任务，抓好已发布改革方案的贯彻落实；深入开展司法改革理论研究和实证调研，认真总结和适时推广各级法院推进司法改革的经验做法，及时发现改革实践中存在的问题，提出深化改革的建议。
（二十一）自觉接受监督，争取支持配合。自觉接受各级人民代表大会及其常委会的工作监督、政协民主监督、检察机关法律监督和社会各界监督，争取政府及其他相关部门的支持与保障，加强与其他司法机关的沟通、协调与配合，紧紧依靠广大人民群众，努力营造全社会关心司法、支持司法、尊重司法、信任司法的良好氛围。
（二十二）健全司法建议工作机制，加强和创新社会管理。对于在审判、执行、信访等工作中发现的社会管理方面的问题，要及时向政府或相关部门提出司法建议，并注意收集整理反馈意见，将其转化为人民法院制定司法政策和司法解释的重要依据；大力加强基层基础工作，通过与各类基层组织建立和谐共建关系，建立健全矛盾纠纷预防机制、矛盾纠纷化解机制和群众工作机制，促进基层社会管理的完善和社会矛盾纠纷的有效解决。
（二十三）加强法治宣传，弘扬法治精神。通过公正、高效、廉洁的审判执行工作，及时、有效化解社会矛盾，充分发挥法治宣传教育职能，培育人民群众的法律意识和法治素养，教育广大公民和社会组织依法表达诉求、解决矛盾纠纷，习惯运用法律手段维护自身合法权益，促进法治成为时代的精神和全民的信仰，自觉守法成为全体公民的行为方式。
（二十四）加强学习和调研，不断提高实施法律的能力。适应中国特色社会主义法律体系形成对法官司法能力的新要求和高标准，全面、系统地加强对法学理论、宪法和法律法规的学习培训，大力推进学习型法院和学习型法官建设，更加注重对法律精神和核心价值的把握，更加注重审判理论创新，注重理论与实践的结合，更加注重总结法律适用经验，创新法律适用方法，用好用活司法统计数据；努力探索并遵循司法工作规律，促进立法适时完善，更加有力地服务经济社会科学发展，实现人民法院自身科学发展。
