我国民事检察监督制度研究
利川人民检察院 刘玲芳
摘要：我国民事检察监督作为检察机关法律监督的重要组成部分，在维护社会公平与正义方面发挥了重要作用。但是，在实践中也遇到了一些问题，包括法律规定的不完善，等等。我们认为对民事检察监督制度在理论及司法实践上作进一步的分析和探讨仍有必要。
关键词：民事检察监督 检察机关 必要性
一 民事检察监督制度存在的必要性分析
众所周知，近段时间以来，无论是理论界还是实务界对民事检察监督问题均给予了相当的关注。关注的焦点是：在以法院为主体推动的民事审判方式改革的今天，如何看待民事检察监督？是强化？是弱化？抑或取消？先是法院的精英与检察机关的精英在报上争论，后有民诉学者的加盟，唇枪舌剑、各抒已见，仁者见仁，智者见智。现阶段对民事审判实行检察监督是必要还是不必要？
我们认为，对一种法律制度是承认还是否认，首先要审视有无法律依据。《中华人民共和国宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。《中华人民共和国民事诉讼法》第14条规定:“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”。第185条规定:“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有下列情形之一的，应当按照审判监督程序提出抗诉：(一)原判决、裁定认定事实的主要证据不足的；(二)原判决、裁定适用法律确有错误的；(三)人民法院违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的；(四)审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊，枉法裁判行为的。①地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有前款规定情形之一的，应当提请上级人民检察院按照审判监督程序提出抗诉。”第186条规定:“人民检察院提出抗诉的案件，人民法院应当再审。”第187条规定:“人民检察院决定对人民法院的判决、裁定提出抗诉的，应当制作抗诉书。”第188条规定:“人民检察院提出抗诉的案件，人民法院再审时，应当通知人民检察院派员出席法庭。”
可见，对民事审判实行民事检察监督不但有宪法依据还有充分的法律依据。姑且不论现阶段进行的审判改革的合法性，既使正确，无论怎么样改革，在法律未作出明文修改之前，任何人都不能也不应该借口改革而否定民事检察监督制度。民事检察监督制度的存在也是现实的需要。曾听到法院的同志抱怨：法院的权力太小了；也曾听到非法院的同志说：法院的权力太大了。我以为这两种截然相反的看法是源于两种视角得出的不同结论。从国家权力的架构看，法院的权力偏小；从当事人与法院的架构看，法院的权力偏大。而现时谈论民事检察监督是仅就后者而言。②试看那种“上管天下管地，中间还要管空气”的法官在生活中绝无仅有吗？那种我即是法，我说了算的法官各地不是都有吗？至于违反程序、无视事实，动辄“勾兑”的现象则比比皆是。所以说，在事实层面上，民事违法是存在的，民事错案是存在的。据最高人民法院2006年3月工作报告称：2005年各级人民法院全年共受理各级检察机关按照审判监督程序提起的抗诉案件10107件，审结9949件。其中，抗诉理由成立依法予以改判的2677件；因有新的证据或原判事实不清而发回重审的323件；调解或和解结案1065件。2005年全国法院民事再审案件收案42737件，结案41461件。其中改判13965件；发回重审3044件；调解3967件。与此同时，全国各级法院受理的民事抗诉案件占全部再审案件的比例呈现出上升的趋势。这些数字就在于证明，民事违法是一种不争的事实，民事检察监督有客观生成的土壤。从理论上说，有权力必须有制约权力的办法，不受限制的权力必然导致腐败。在诉权与审判权失衡的环境中加进第三者的法律监督的必要性，这个道理还需要更多地展开吗？
孟德斯鸠说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。从事物的性质上说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力”。目前在我国的改革中，法院作为独立的审判机关这无疑是一大进步，但对法院的监督也不能忽视，我国正处在“人治”向“法治”的转型，在实践的摸索中蹒跚地前进，有很多数据表明：在我国，民事违法行为屡见不鲜，其存在成为不争的事实，比如说办“人情案”、“关系案”，甚至索贿、受贿、违法查封、扣押财产, 参与搞地方保护主义等相当严重，并且在我国一些法官的业务水平低，职业道德水准不高等最终会造成司法腐败，所以民事检察监督的存在是现实的需要。民事诉讼的目的是保障当事人的私权利，最终实现其实际权利。而这个过程的实现需要有严格的程序作为保障。检察机关监督机制的设立就是针对法院对某些案件的审判程序的有效监督，避免法官滥用权力，避免社会群体丧失获得社会救济的权利，避免司法腐败现象，维护社会的公平与正义。但检察机关的这种监督是有限的，需依法律的规定和现实的需要而定。
以上这些都说明了检察机关的监督有其存在的依据，当然民事检察监督也不能例外。虽然在我国目前的改革中，有关其存废有很大的争议，但在法律未修改前，我们必须承认其存在的合理性，当然不完善之处有待修改。
二 中国目前民事检察监督制度的现状分析
民事检察工作步履维艰，民事检察立法残缺不全，是民事检察理论研究幼稚与肤浅的必然结果。司法部门过分地注重浅层次的应用性研究，诉讼法学界长期以来又对这一问题缺乏足够的关注，使得民事检察理论基本上停留在工作经验总结和注释式研究的层次，而像民事检察理论体系等诸多重要的基础性课题则鲜有论及。
（一）关于民事检察监督权的内容空泛，结构不明
民事检察监督权内容与结构的空泛与抽象，是其在实践中发挥作用不尽如人意的重要原因。民事检察监督权的主要表现方式是民事抗诉权。我们认为，民事抗诉权依次由知悉权、确认权和保障权构成。
知悉权是指，检察机关有了解和掌握审判机关执法过程及所有与此相关信息的权力。很显然，知悉权是民事检察权中最基础性的权能。如果没有知悉权是不可能进行民事检察实践的。调卷是实现知悉的重要方式。调卷并不是一个复杂的问题，但在立法上却一直没有解决，从而为民事检察工作平添了一个障碍；确认权是一种法律评价权，具体是指检察机关在了解执法情况后，针对审判机关是否遵守程序法，适用实体法是否正确以及认定事实是否准确所作的一种法律评价。它既有法律上的依据，也有法律上的效力；保障权是指检察机关依法具有的保证法律、法规能够得到统一正确实施的一项权力。保障权是保证法律得到严格贯彻执行的重要措施。根据检察机关对审判权力行为评价与确认的不同结果，保障权又有两种具体表现形式，即维护权和纠正权。当检察机关认为判决、裁定正确时，应当依法维护判决、裁定的严肃性，认真作申诉人的服判息讼工作，使生效判决、裁定得以顺利执行。当检察机关认为判决、裁定错误时，有权依法通过抗诉的方式进行纠正。
知悉权是民事检察监督权的起点和前提，确认权是民事检察监督权的桥梁和过渡。确认权前接知悉权，后通保障权。而保障权则是民事检察监督权的目的和组合。正是此三权层层递进的关系构成了完整意义上的民事检察监督权。任何一个完整民事检察监督过程的完成，无不蕴含着知悉、确认、保障这一逻辑顺序。当检察机关认为判决、裁定错误时，有权依法通过抗诉的方式进行纠正。
（二）实现检察监督权的措施与手段在立法上的严重不足
民事检察监督的措施与手段是实现民事检察监督职能必须拥有的配套权力，以保证民事检察监督权的正常运作和实现。实际上，正因为实践中民事检察监督权的正常运作阻力重重，才有必要提出民事检察监督措施与手段这一命题。
根据民事检察工作的需要，检察机关应当有如下一些基本的措施和手段：（1）检察机关有权调阅一切与民事判决、裁定有关的案卷材料，人民法院不得拒绝。关于调卷的时间、方式和期限，可以研究协商解决。（2）复制、摘录有关的民事案卷。（3）检察机关通过对案卷和法律文书的审查，或通过其他渠道如公民举报发现问题时，有权进行调查取证。（4）在开庭审判过程中，检察机关有权出席法庭，宣读抗诉书，参加法庭调查，说明抗诉的根据和理由，并对法庭审判活动是否合法实行监督。（5）列席合议庭和审委会会议了解判决和裁定的理由和依据。
（三）检察监督的范围不能全方位覆盖审判行为所涉及的领域
审判行为所涉及的范围，应是检察监督的范围。理论上讲，监督的范围应当全方位覆盖被监督权力所涉及的范围，然而依据《民事诉讼法》的规定，民事检察只限于判决和裁定，审判行为的范围当然不仅限于判决和裁定。大量实践表明，凡是未被纳入监督或监督不力的领域，恰好就是执法不严表现最突出的地方。最高人民法院在 1995年 5 月答复广东省高级人民法院的一项请示中指出，人民检察院无权对执行中的裁定提出抗诉。同年 10月6日，最高人民法院又在给四川省高级人民法院的批复中指出，对于人民检察院抗诉后人民法院指令下级法院再审维持原判的案件，原抗诉人民检察院无权再抗诉，只有原抗诉检察院的上级检察院才有权提出抗诉。暂且不论最高人民法院这种单方做出的涉及检、法两家业务的司法解释是否合法，我们完全有理由怀疑这种由被监督机关对检察监督划定范围和规定监督程序的作法是否合理和科学。
当然，有关民事检察监督的问题还多，一些不明确的程序、制度诸如：民事抗诉的具体操作；对追究法官违法行为的具体程序设计；对检察机关提出的民事公诉的程序、举证责任、诉讼费用等等还有待进一步研究论证并期待立法机关的立法修改。《民事诉讼法》共 270 条，其中直接涉及民事检察工作的立法仅5条，检察监督方面的立法竟占不到法条总数的2%。无论是法条质量，还是法条数量均远远不能满足实践的需要。民事检察制度立法既缺乏足够的理论准备，也缺乏坚实的实践基础。所以，以宪法为依据，强化检察权的设置，完善其若干结构性缺陷，细化操作程序，是民事检察工作深入发展的必由之路。
三 完善我民事检察监督制度的总体思路
如前所述，我们认为根据我国宪法的规定及人民检察院的性质，结合我国当今实际，参照我国检察制度史，借鉴外国经验，应对我国现行《民事诉讼法》予以修订完善。在完善的过程中可以遵循以下的宗旨。
（一） 民事检察监督应该有法可依、有法必依
要建设一个法治国家，应当是法律有明确规定的，就必须严格遵守法律的规定。法律的规定也许会有它的不合理，不完善之处，但这些不足之处却不能作为任意违反它的理由。民事检察监督制度在我国法律中的渊源主要存在于《宪法》、《法院组织法》、《检察院组织法》和《民事诉讼法》中，《法院组织法》第12条第2款规定，地方各级人民法院第一审案件的判决和裁定，人民检察院可以按照法律规定的程序向上一级人民法院抗诉；第14条第3款规定，最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，如果发现确有错误，有权按照审判监督程序提出抗诉。《检察院组织法》第17条和第18条也作出了同样的规定。《民事诉讼法》对应上述规定对民事诉讼中的检察监督进行了细化，其中第14条规定，人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督；第185到188条则规定了人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定有权提起抗诉的条件、效力、形式、方式等。这是法律当中规定得最具体的，在实践操作中就必须严格地遵守这些法律。尽管现在对民事检察监督制度有许多的争论，有些意见认为检察机关不应介入民事诉讼，有些又认为检察机关对民事诉讼的监督权限和范围应该加强和扩大，但应注意这只是理论上的探讨，在实践中也固然可以作一些探索，这些探索却不能超越法律的规定。在理论的研讨上，学者们有必要从各方面对这个规定提出疑问而使之完善，但这需要通过立法或者修改法律的方式来完成，在法律未改变的情况下，民事检察监督的运行还须遵守民事诉讼法的规定。
（二）民事检察监督的司法解释应协调统一
民事诉讼法对民事检察监督的规定，在检察监督实际操作的需求下，显得过于原则。法律规定的民事检察监督方式只有抗诉这一种，虽然规定了抗诉的条件、效力、形式、方式，但在抗诉的范围、抗诉的程序、抗诉机关在再审过程中的地位这些重要问题上，法律规定则缺乏相应的内容。在“可以抗诉”这个原则性的空间之下，最高人民法院和最高人民检察院的司法解释发生了许多矛盾之处。例如最高人民检察院在《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》(2001年9月30日)中规定，在某些情况下人民检察院可以向人民法院提出检察建议；虽然最高人民检察院认为这个解释是符合宪法规定的，但对于检察建议对法院有什么样的效力、是否会导致某些程序上的后果的问题上却缺乏最高人民法院的司法解释来配合。又如人民检察院对民事诉讼执行程序、保全程序、诉讼费用负担等方面的抗诉，以及检察院在庭审中的地位、阅卷或是审查阅卷的问题，最高人民检察院和最高人民法院之间也存在重大的意见分歧。
出现上述法检两家司法解释的种种矛盾说明，最高人民检察院和最高人民法院之间需协调，在作出涉及对方职务履行的司法解释时，要先和对方协商。法检两家不经过双方协商一致而各自为政的情况下所作出的规定，在人民群众中造成了很不好的影响。
（三）民事检察监督应以人民群众的利益为出发点
以人民的利益为民事检察监督制度的出发点，反映在民事诉讼中就是以当事人的合法利益为出发点。在探讨建立和完善民事检察监督制度的时候，如果仅限于从法院和检察院的角度来考虑问题，其结论不免会失之偏颇，从广大人民群众的立场考虑问题，才能建立起有坚实基础的民事检察监督制度。从当事人的合法利益出发，首先要考虑的就是当事人对民事检察监督的需求。笔者认为，在我国正在进行的社会主义法治建设当中，当事人对法院审判的信任尚未完全建立起来，心理认为多一层监督就多一层正义，因此对民事审判活动进行检察监督还是有群众基础的。而且，在我国民事诉讼法现行规定下，当事人申请法院启动再审相当困难，而民事抗诉则必然启动再审程序，故检察院民事抗诉权的行使，至少是比当事人申请再审和申诉更为行之有效的途径，所以当事人容易认可民事抗诉权的存在。但是，按照现行法律的规定，检察院行使民事抗诉权，可以不以当事人的申诉为前提而主动提起，这不能不说缺乏当事人的需要这一基础，因而也是不合理的。民事诉讼要充分尊重当事人的处分权，在没有当事人请求的情况下启动的民事审判监督程序，就失去存在的正当性。
从当事人的利益出发，其次要考虑现实的民事诉讼制度的运行是不是已经给予当事人充分的救济，还需不需要用民事检察监督制度来补充。笔者认为，在中国民事诉讼中至少还有两个方面不能给予当事人充分的救济。其一是我国民事审级制度不足于保证裁判的质量。民事检察监督制度在一定意义上弥补了我国审级不足的问题，起到了纠正错误裁判的作用。其二是我国法官素质现状难以保证司法公正。法官素质相对较低造成的错案和司法腐败问题不是一时能够根治，民事审判监督通过启动审判监督程序，可以使这些司法不公的裁判在一定程度上得以纠正。
从人民的利益出发，最后还要注意到民事公益案件的需要。在民事公益案件中，谁可以以原告的资格起诉是不确定的，英美和大陆法系很多国家都以检察机关作为国家的代表，对涉及公益的民事案件作为原告提起诉讼。我国没有建立检察机关对这类案件的起诉制度，而事实上许多公共利益受到侵犯的案件中却缺少可以作为原告身份起诉的合法机关，单个公民相对于强大的侵权者而言力量则过于弱小，应此，要充分保护人民的利益，在我国应赋予检察院提起民事公益诉讼的权力。
注释：
①陈德辉、陈晓斌：《论民事检察监督理念与现行制度的改造》，《人民司法》第4期；
②转引自，黄松有：《检察监督与审判独立》，《法学研究》第4期
参考文献:
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⑻黄宏才.谈中学生物教学中创新思维能力的培养.武汉教育学院学报,2001,20(6):95～96.
⑼邹建章.论民事检察监督法律关系.民事行政检察全集.北京:中国出版社,1998.
⑽马忠芳.民事检察学.北京:中国检察出版社.1996.⑾陈桂明.民事检察监督之系统定位与理论变迁.政法论坛,1997(1).
玉林市人民政府关于印发玉林城区单位合作建房管理暂行办法的通知
广西壮族自治区玉林市人民政府
玉林市人民政府关于印发玉林城区单位合作建房管理暂行办法的通知
玉政发〔2006〕15号
各县（市）区人民政府（管委），市政府各委办局：
《玉林城区单位合作建房管理暂行办法》已经市二届人民政府第45次常务会议讨论通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。
二ＯＯ六年七月七日
玉林城区单位合作建房管理暂行办法
为贯彻落实国务院关于促进房地产业持续健康发展的要求和《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发广西壮族自治区经济适用住房管理暂行办法实施意见的通知》（桂政办发〔2005〕28号）精神，进一步规范玉林城区经济适用住房中的单位合作建房的管理，改善玉林城区中低收入家庭住房条件，实现全面建设小康社会的目标，现结合我市实际制定本办法：
一、单位合作建房的目的
单位合作建房（即：单位利用自有土地委托开发建设住房）是经济适用住房的组成部分，实行经济适用住房以销定建、社会效益优先的原则,建设的目的是为加快玉林城区住房建设，改变玉林城区住房供应不合理结构，有步骤地解决玉林城区中低收入家庭的住房困难。
二、单位合作建房的管理机构
市住房制度改革委员会负责玉林城区单位合作建房的指导、协调。市住房制度改革委员会办公室（以下简称市房改办）负责对单位合作建房项目的组织、管理和监督。
市房改办要建立单位合作建房申请、审批、公示制度，严格审批，防止非中低收入家庭违规购房和中低收入家庭多购住房。
三、单位合作建房的销售对象
（一）常住城镇中低收入家庭中的无房户；
（二）现有住房建筑面积未达到《广西壮族自治区人民政府办公厅关于控制职工住宅标准的通知》（桂政办〔1995〕39号）规定的住房面积控制标准的中低收入家庭。
（三）单位合作建房的销售对象，必须限定为本单位无房的职工家庭（含已签订劳动合同一年以上的职工，临时工不作为参加建房对象）。凡已按房改政策购买公有住房、经济适用住房或参加了合作建房的职工（现有住房建筑面积未达到桂政办〔1995〕39号文件规定的住房面积控制标准的除外）不得再次参加合作建房。
（四）玉林城区内其他中低收入无房家庭，可向市房改部门申请，由市人民政府统筹安排。
（五）符合购房条件的每一职工家庭只允许购买一套住房。
四、单位合作建房的建设要求
（一）合作建房的规划设计坚持标准适度、功能齐全、经济适用、便利节能的原则，只允许建设公寓式普通住宅，户型应以二、三类中小套型住房为主，应按照基本设施具备、能够满足住房日常生活需要为原则,标准不得超过普通住宅的规定。
（二）合作建房项目开发建设按规定实行招投标制度。通过招投标获准开发合作建房的企业，凭房改主管部门出具的《合作建房项目合同书》分别到发改、规划、国土资源、建设、环保等部门办理项目报建手续。
五、单位合作建房的条件
单位合作建房的建设用地必须纳入土地利用供应年度计划,政府对建设用地实行总量控制。各单位合作建房项目需要使用自有土地的，必须在每年的10月31日前申请下一年度项目用地计划，经市土地收购储备与供应审批委员会审批后才能实施。
单位利用原有土地合作建房的具体条件如下：
（一）1997年12月31日以前已取得土地使用权，并且土地用途为居住用地的，符合城市规划，可继续用于建合作建房方式的经济适用房，所建房屋的80%用于出售给本单位的无房中低收入职工家庭（如本单位中低收入职工家庭实际户数少于80%的，按实际户数出售给本单位中低收入职工家庭；超出部分由政府统筹安排）；20%用于政府统筹安排，出售给市内其他中低收入无房家庭。
（二）1998年1月1日以后取得土地使用权，并且土地用途为居住用途的，符合城市规划，用于建合作建房方式的经济适用房，所建房屋的70%出售给本单位的无房中低收入职工家庭（如本单位中低收入职工家庭实际户数少于70%的，按实际户数出售给本单位中低收入职工家庭；超出部分由政府统筹安排）；30%用于政府统筹安排，出售给市内其他中低收入无房家庭。
（三）其他已取得土地使用权，但土地用途为非居住用途的用地，若符合城市规划，且经批准列入当年土地利用供应计划，可以用于建合作建房方式的经济适用房，所建房屋的50%出售给本单位的无房中低收入职工家庭；50%用于政府统筹安排，出售给市内其他中低收入无房家庭。
（四）政府统筹安排部分房屋的销售收入所得归受委托的开发企业。
（五）合作建房用地采取有偿划拨，地价款参照我市目前征用土地综合成本，由有资质的评估机构评估，报政府确定收取标准。其中属于财政拨款的行政、事业单位土地款归财政所有，企业单位归企业收益。
六、单位利用自有土地合作建房的审批程序
(一)资格审查。
1、申请利用自有土地合作建房的单位向市土地收购储备与供应审批委员会办公室提出土地利用计划申请；
2、申请单位向房改主管部门提出申请,市房改主管部门对申请材料进行初审，市房改主管部门审查合作建房的条件、销售对象和用地性质，征求城市规划管理部门意见后，对符合条件的，受理申请单位的申请（其中国有企业和国有控股企业要有市国资委的审核意见，其他企事业单位要有行政主管部门的审核意见）；
3、房改主管部门初审后,由申请单位向房产部门提交参与建房对象资料核查是否有房产登记及登记面积;
4、房产部门审核后,按照工资管理权限由申请单位向人事、劳动、国资（其中国有企业和国有控股企业由国资委审核职工收入水平）部门提交参与建房对象资料分别对干部职工进行收入水平审核;
5、人事、劳动、国资部门审核后，由国土资源部门进行用地初审；
6、经过房改、房产、人事、劳动、国资、国土资源部门审核后,申请单位在单位内进行内部公示；单位内部公示后,再在玉林日报公示。
（二）经资格审查后,由房委会召开会议审定。
（三）房委会审定后，由房改办报政府批准。
（四）经政府批准后，申请建房单位通过招投标确定开发企业并办理委托开发建设协议。
（五）受委托的开发企业到发改部门办理有关手续。
（六）受委托的开发企业到规划部门申办规划定点。
（七）受委托的开发企业到国土资源部门办理用地审批手续以及土地使用权变更登记手续。
（八）受委托的开发企业到规划部门、建设部门办理有关报建手续。
（九）建设项目工程必须按规定进行招投标。
（十）工程完成经竣工验收后，受委托的开发企业到国土资源、房产管理部门办理土地使用证和房屋所有权证。
七、单位合作建房的销售价格
单位合作建房的销售价格按照《广西壮族自治区人民政府关于印发广西壮族自治区经济适用住房管理暂行办法的通知》（桂政发〔2004〕23号）和《玉林市人民政府关于印发玉林市经济适用住房管理实施方案（暂行）的通知》（玉政发〔2005〕42号）执行。
八、单位合作建房的优惠政策
单位合作建房作为经济适用住房的组成部分，行政事业性收费按经济适用住房的优惠政策执行。
九、本办法由市房改办负责解释，本办法自发布之日起施行。以前所发文件与本文不一致的，以本文为准。
各县（市）可参照本《办法》执行。
二ＯＯ六年七月七日
