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“人质型”犯罪的适用问题辨析/柯明泉

作者:法律资料网 时间:2024-05-17 11:35:49  浏览:9948   来源:法律资料网
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“人质型”犯罪的适用问题辨析

晋江市人民检察院 柯明泉 陈志凡


近年来,以强行扣押“人质”胁迫他人履行一定行为为目的的“人质型”违法犯罪现象呈愈演愈烈的趋势,已成为人们普遍关注的社会问题。此类案件具有极大的社会危害性,不仅侵犯了公民的人身权利,而且破坏了正常的社会秩序和经济秩序,甚至已成为“黑社会组织”实施犯罪、牟取暴利的一种重要手段。因此,准确认定“人质型”犯罪,对于深入开展“严打”整治斗争,维护社会安定稳定具有极其重要的意义。下面,笔者谨就“人质型”犯罪的若干争议问题作一探讨。
一、“人质型”犯罪的立法概况
根据我国的立法,“人质型”犯罪主要有以下两种:
(一)非法拘禁罪:
非法拘禁罪,又称妨害自由罪。它是指以拘留、禁闭或其他强制方法,非法剥夺他人人身权利的行为。德国刑法典、法国刑法典、日本刑法典、意大利刑法典、加拿大刑法典、韩国和我国台湾地区现行刑法典中均有关于此种犯罪的规定。如德国刑法典第239条规定:“非法将人禁闭或以其他方法剥夺他人自由者处5年以下自由刑或并科罚金。剥夺自由持续1星期以上或由于剥夺自由或其他同类行为致使被剥夺自由人重伤者,处1年以上,10年以下自由刑,情节较轻者,处5年以下自由刑或并科罚金。因剥夺自由或其他同类行为致被剥夺自由人死亡者,处3年以上自由刑,情节轻微者,处5个月以上,5年以下自由刑。①其他国家和地区刑法中关于本罪构成要件的规定,均与德国的规定基本相同,我国刑法对非法拘禁罪的规定与德国刑法典的规定也大体一致,只是在法定刑的规定上略有不同。
根据我国《刑法》第238条之规定,非法拘禁罪是指非法拘禁他人或以其他方法非法剥夺他人人身自由的行为。②它具有如下几个特征:一、犯罪主体是一般主体,一般公民与国家机关工作人员均可构成本罪,后者要从重处罚;二、本罪在主观方面表现为故意,即行为人明知剥夺他人人身自由是非法的却故意为之。犯罪动机通常有“索还债务、挟嫌报复、逼取口供、炫耀特权、以势压人”等。不管出于什么动机,只要具有剥夺他人人身自由的目的,均可构成本罪;三、本罪侵犯的客体是他人的人身自由权利。侵害的对象是指任何依法享有人身自由权利的公民;四、本罪在客观方面表现为行为人采用拘留、禁闭或者其他方法,实施了非法剥夺他人人身自由的行为。非法拘禁他人的行为方式是可以是多种多样的,但只要是以非法手段,完全剥夺被害人的人身自由,均属于非法拘禁。在司法实践中,为索取债务非法扣押、拘禁他人的,一般应认定为非法拘禁罪。
(二)绑架罪
以勒索财物为目的,而绑架他人,俗称“绑票”。它是近现代西方社会一种常见的犯罪,在旧中国更是青帮黑社会惯盗悍匪常用的劫财勒钱手段。新中国成立后曾一度绝迹。所以,我国1979年7月6日颁布的《刑法》也没有设置绑架罪这一罪名。但是近年来,随着改革开放的逐步深入和经济的飞速发展,绑架这一严重犯罪开始在我国潜滋暗长,且呈日益猖獗之势,不仅严重地威胁着广在人民的人身和财产安全,而且极大地破坏了社会秩序。因此,全国人大常委会于1991年通过了《关于严惩拐卖、绑架妇女、儿童的犯罪分子的决定》,增设了绑架妇女、儿童罪和绑架勒索罪两个新罪。1997年刑法修订时,考虑到绑架罪的司法情况,立法机关把原来《决定》中的绑架勒索罪修正为绑架罪,其外延包括以勒索财物为目的绑架他人,或绑架他人作人质的行为。在国外刑法中,与我国的“绑架罪”类似的罪行主要由两种:一是掳人勒赎罪,是指以勒索财物为目的的绑架他人的行为。这也是各国刑法中较普遍规定的一种罪行。如德国刑法典第239条第1款规定:“诈骗他人或绑架他人,利用第三人对被害人的关心进行勒索或利用他人绑架而进行勒索的,处3年以上自由刑,行为人的犯罪行为致被绑架人死亡的,处终身自由刑或10年以上自由刑。③”二是扣留劫持人质罪,指绑架、劫持人质,以达到一定目的的行为,如犯罪分子抢劫作案后,劫持人质,要求警方让其离开犯罪现场的行为。这是与《反对劫持人质国际公约》中“劫持人质罪”最为相似的一种犯罪,德国、日本、泰国、意大利、法国以及我国的台湾地区的刑法典中均规定有此罪。其中较为完善的是德国刑法典,根据该法典第239条第1、2款的规定,诱骗或绑架他人,意图以杀害或重份被绑架人的胁迫手段强制第三人为一定行为,或利用他人绑架而为上述强制的,处3年以上自由刑,行为人的行为致被绑架人死亡的处终身自由刑或10年以上的自由刑。④
我国《刑法》第239条,融合了外国刑法典的有关规定,把“以勒索财物为目的”的绑架行为、绑架劫持他人的行为和“以勒索财物为目的”偷盗婴幼儿的行为统一界定为“绑架罪”,即绑架罪有三种行为方式:一是“以勒索财物为目的”而绑架他人的行为;二是绑架他人作人质,以迫使第三人为一定行为的行为;三是以勒索财物为目的,偷盗婴幼儿的行为。同时,根据我国刑法的规定,绑架罪具有以下几个特征:一、本罪的主体是一般主体,即凡达到刑事责任能力的人,均可成为本罪的主体;二、本罪在主观方面表现为直接故意,并且出于勒索财物等目的;三、本罪侵害的客体是公民的人身权利,在有些情况下,如“以勒索财物为目的”的绑架行为还侵害了公民的财产权利;四、本罪在客观方面表现为采取暴力,胁迫或者其他方法绑架他人、勒索财物的,或采取暴力胁迫或其他方法绑架他人作人质的。
在司法实践中,“非法拘禁罪”与“绑架罪”这两种“人质型”犯罪一般是比较好区分的,两者之间容易混淆的是:“以索债为目的的非法拘禁罪”与“以勒索财物为目的绑架罪”之间的界限。两者之间具有许多相同之处:在客体上两罪都侵犯了公民人身自由权利。在客观上,两罪均表现为行为人实施了非法剥夺他人身自由的行为,且剥夺的方法基本相同,即以暴力、胁迫或其他方法。在主观上,两罪均为直接故意,且均具有索取财物的目的。但两罪也存在一定的区别:
(1)犯罪客体不同:“以勒索财物为目的”的绑架罪既侵犯他人的人身权利,也侵犯了他人的财产权利,属于复杂客体;“以索债为目的”的非法拘禁罪由于是为了索取债务,因而不存在着侵犯他人财产所有权的问题,只侵犯他人的人身权利,为单一客体。
(2)犯罪目的不同:“以勒索财物为目的”的绑架罪的犯罪目的是勒索他人财物,而“以索债为目的”的非法拘禁罪的犯罪目的是,索回被他人所欠的债务。
(3)犯罪对象不同:“以勒索财物为目的”的绑架罪的被绑架人自身没有过错,被害人及其亲人与犯罪人之间没有债权债务关系;而“以索债为目的”的非法拘禁罪的被害人绝大多数欠债不还,犯罪人与被害人之间存在着事实上的债权债务关系。
虽然“以勒索财物为目的”的绑架罪与“以索债为目的”的非法拘禁罪之间既有相同之处,又有区分之处,但由于刑法规定的原则性以及具体个案本身的复杂性,在司法实践中如何具体认定这两种犯罪仍存在较大困难,因此有必要对此着重进行探讨。
二、从主观上认定的若干疑难问题:
《刑法》第二百三十八条第三款明确规定:为索取债务而非法扣押、拘禁他人的,以非法拘禁罪定罪处罚。由此可知,区分“以勒索为目的”的绑架罪与“以索债为目的”的非法拘禁罪的关键在于犯罪人与被害人之间是否存在债权债务关系,犯罪人主观上是否具有索取债务的目的。如果犯罪人出于所在的目的,而非法扣押拘禁他人,那么就构成非法拘禁罪。如果犯罪人是出于勒索财物的目的,而非法扣押、拘禁他人,则构成绑架罪。但实践中,债务形成的原因是多种多样的,是否所有索取债务的行为均构成非法拘禁罪呢?对此实践中争议较大。
一是当债务明显是非法债务时,是否认定行为人主观上具有索债的目的,即当行为人为索取不受法律保护的非法债务而实施扣押、拘禁他人的行为时,应如何定性的问题。2000年7月21日晚,被告人陈某(晋江市罗山镇)在罗山镇福埔村圆盘附近的台球摊与被害人程某打台球赌钱,程某输球后不付赌资,陈某即纠集他人持菜刀追上程某,并把程挟持到福埔开发区,后由被告人陈某使用IC卡电话向程某的家人索要赌资。在此类案件中,犯罪人主观上以索取债务为目的,客观上实施劫持、拘禁他人的行为,但其债务显属非法债务。对此理论上与实践上争议较大。有的观点认为:这种索取非法债务的行为应定为绑架罪。因为赌债、高利贷、嫖债等非法债务不受法律保护,故劫持他人索取非法债务的行为应以绑架罪处罚⑤。有的观点认为赌债、高利贷、嫖债等虽不受法律保护,但仍是一种债权债务关系,“劫持扣押人质索取非法债务”与“绑架人质强行索取根本不存在的债务关系”还是有区别的,故应以非法拘禁罪定罪量刑。这种认识上的不一致,导致司法机关对此类案件的认定也是不一致的,有的法院把这种行为认定为绑架罪,有的法院把这种认定为非法拘禁罪。为了统一执法,最高人民法院于2000年7月13日公布的《关于对为索取法律不予保护的债务非法拘禁他人行为如何定罪问题的解释》明确规定:“行为人为索取高利贷、赌债等法律不予保护的债务,非法扣押、拘禁他人的,依照刑法第238条的规定定罪量刑。”最高人民法院如此规定的理由主要是:行为人之所以实施扣押、拘禁行为,主观上是要将非法债务索回,“事出有因”,并非出于勒索财物的目的。行为人的行为从特征上看,更符合非法拘禁罪的特征⑥。笔者赞成这种观点,这里不再重复论述。
二是当被害人与犯罪人之间确实存在债权债务关系(无论合法或非法),但犯罪人扣押拘禁他人后,索取超出债权数额的债务。这种行为应如何定性的问题。如,犯罪嫌疑人胡某、冯某多次向债务人张某讨要2万元债务未果,遂骗走张某的儿子张某某,对张某某实行拘禁。并于次日向张某打匿名电话,向其索要人民币13万元。本案的定性颇有争议:有的认为行为人所索要的13万元应分为两部分,其中,为了索要合法债务2万元而绑架他人的行为应定为非法拘禁罪,而索要的超过合法债务的11万元,实为勒索他人财物,应构成绑架罪,故应以两罪数罪并罚。也有的人认为此行为并非单纯为了索要债务,而是以索要债务为借口,以勒索在数额上远远超出债务的财物为真正目的。因此应构成绑架罪。笔者认为,本案犯罪嫌疑人胡某、冯某只实施了一个犯罪行为-------即只实施扣押绑架他人、勒索财物的行为,根据我国刑法罪数理论,一个行为只能构成一罪,所以犯罪嫌疑人胡某、冯某不可能既构成非法拘禁罪,又构成绑架罪,同样也不能数罪并罚,只能以想象竞合犯从一重罪论处,即以绑架罪定罪量刑,其中合法债务2万元应从犯罪数额中予以扣除。对于此类债务的认定,笔者认为应根据案情区别对待,如果行为人索要的财物超出债务的数额并不多,与原来的债务的银行存款利息及合理补偿接近的话,那么根据罪刑相适应原则,可认定为非法拘禁罪。如果,双方在建立债务之初,在平等自愿的前提下,有提出类似超出数额的约定,可认定为非法拘禁罪。如果索要的数额明显超出债务,那么应认定为绑架罪。最高人民法院也倾向于认为“行为人为索取明显超出债务数额的财物而非法扣押、拘禁他人”的,应认定为绑架罪⑦。
那么应如何认定“明显超出债务数额”呢?笔者认为首先要查清双方债务纠纷的起始时间,有无偿债期限,有无关于偿债数额上的合法约定,证据是否明确。并在此基础上计算出索要数额与实际债务之间的差额。但是“明显”的尺度应如果把握呢?有的认为应以“倍数”为标准,即如果索要的财物数额是实际债务的3倍以上,就可以认定为明显超出。有的认为应以“盗窃罪数额较大”为标准,如果索要的财物比实际债务多2000元以上,那么应认定为绑架罪。笔者认为这两种观点都有不尽合理之处。以倍数为标准来衡量“明显超出”,如果实际债务未查清时,就不好计算索要财物与实际债务之间的差额,并且当实际债务较大时,司法实践中也不好认定“明显超出”。若以“盗窃数额较大”为标准来衡量“明显超出”,那么难免会打击面过大。笔者认为应以“侵占遗忘物”侵占罪的数额较大为标准,即以超出1万元为标准。理由是,侵占罪的犯罪故意与“索要明显超出债务的行为”的犯罪故意基本相似。
在处理此类案件时,还有这样一种特殊情况,当犯罪人以绑架人质的手段,索取高利贷利息,并且这种利息明显高于本金时,对此行为应如何认定呢?笔者,这种行为应认为绑架罪。因为高利贷是一种违法行为,其目的是为了获取高额、非法的“利息”,而这种非法利息法律上是并不保护的,同时,高利贷从法律意义上看,并不属于高利息者的合法所得,而是被害人合法财产。因此,高利贷者以绑架人质追索所谓的利息,其非法索取他人财物的主观故意十分明确。

三是扣押、拘禁他人索取根本不存在或难以查清的债务时,应如何定性的问题。如丁某与王某有多年的生意往来,后双方在对帐时发生纠纷,但丁某认为王某欠其人民币3万多元而王某认为未欠,丁某经多次索债未果后,纠集他人将王某扣押,勒令其家人还款。案发后,双方的凭证又无法查出是否存在债务。对于此类案件,笔者认为应根据实际情况,区别对待。如果有证据证明或凭常理推断是客观现象导致行为人认识错误,误以为存在债务关系,而不是借口债务关系勒索财物,应以非法拘禁罪认定,因为对这种行为如认定为绑架罪,不符合罪刑相适应原则。如果行为人主观上是为索债,有证据表明债务根本不存在,行为人主观认识错误的,也应认定为非法拘禁罪,因为行为人主观上并非为了勒索财物,如果行为人明知不存在或不可能存在债权债务关系,以索债为借口扣押拘禁他人,应定绑架罪。
三、犯罪的既遂与未遂问题
以勒索财物为目的的绑架罪与以索债为目的非法拘禁罪中犯罪行为都有两个阶段:扣押、拘禁债务人或其亲友为人质;再向被扣人质的亲友或债务人索债。有人认为此类案件中,行为人既然是以索债为目的,因此行为只有索债成功才能构成既遂,若行为人没有来得及索取到债务便被抓获,只能构成未遂。笔者不赞同这一观点。因为:非法拘禁罪是行为犯,行为人只要是出于索债的目的。实施了扣押、拘禁他人的行为,并扣押一定时间即可认定既遂,并不需要等索债成功。同时,绑架罪亦是行为犯,只要行为人出于勒索财物的目的,实施了绑架行为,控制了人质即构成犯罪既遂。
四、关于共同犯罪的问题
在司法实践中,有些案件是债权人亲自实施绑架,非法拘禁人质的行为,但大量案件是债权人雇人讨债,在社会上有许多所谓的“讨债公司”专门负责为人索取债务,然后以所收债务数额按照一定比例收取高额费用。甚至有的“黑社会组织”卷入其中牟取暴利。由于替人索债具有巨额利润,索债人往往不择手段,而债权人为了索取债务,对于受雇人采取何手段并不过问。那么,受雇人索债的行为无论构成非法拘禁罪,还是绑架罪,债权人与受雇人应构成共犯。此时,债权人主观上是故意,且一般是概括故意,无论受雇人采取何种手段,均在债权人的故意范围之内,双方构成绑架罪或非法拘禁罪的共犯。但是,如果债权人只要求受雇人索取其应得债务,而受雇人为了牟取暴利,而私自向债务人或其亲友索取明显超出债务的财物、中饱私囊的行为,应如何定性呢?笔者认为,应根据刑法理论,受雇人行为被称为共同犯罪中的过剩行为(指实行犯超出共同犯罪故意的行为⑧)。受雇人应对其犯罪行为负责,其行为构成绑架罪。而债权人对受雇人实行的过限行为不负刑事责任,只构成非法拘禁罪。同样,债权人雇佣他人为其索债时,明确提出必须用合法手段,而受雇人违背其意志使用非法手段,则债权人不构成共犯。

注释:
1、萧榕主编,《世界著名法典选编》(刑法卷),中国民主法制出版社1998年版,P417;
2、赵秉志主编,《新刑法教程》,中国人民大学出版社,1997年版,P587;
3.4、同注释1
5、单长宗、梁华仁主编、刑法《新刑法研究与适用》、P575 、人民法院出版社2000.5出版。
6.7、《公检法办案指南》P522-54,警官教育出版社。
8、陈兴良、《共同犯罪论》、P381中国社会科学出版社、1992版。
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宜春市城市居民最低生活保障制度实施细则

江西省宜春市人民政府


宜府发〔2003〕37号


宜春市人民政府关于印发宜春市城市居民最低生活保障制度实施细则的通知

各县(市、区)人民政府,市政府各部门:
《宜春市城市居民最低生活保障制度实施细则》已经市政府第十五次常务会议讨论通过,现印发给你们,请遵照执行。


二OO三年八月十八日
宜春市城市居民最低生活保障制度实施细则

第一章 总则
第一条 根据国务院《城市居民最低生活保障条例》和《江西省城市居民最低生活保障办法》的规定,为保障我市城市低收入居民的基本生活,规范城市居民最低生活保障工作的管理,提高最低生活保障工作质量,结合我市实际,制定本实施细则。
第二条 本实施细则所称城市居民最低生活保障制度(以下简称低保),是指对持有非农业户口的家庭人均月收入低于当地最低生活保障标准的城市居民实施救助的制度。城市低保实行按家庭月人均实际收入与居住地低保标准之间的差额予以发放的办法,同时辅之以临时救济、政策扶持、社会互助等配套措施予以保障。
第三条 实施城市低保,应坚持以下原则:
(1)保障基本生活的原则;
(2)属地管理的原则;
(3)公开、公平、公正的原则。
第二章 各级城市低保工作机构主要职责
第四条 市民政部门城市低保工作机构主要职责:
(1)制定全市城市低保工作规范性文件和政策;
(2)编制城市低保工作计划并负责组织实施;
(3)根据当地经济状况和城镇居民基本生活必需品的消费水平,向政府提出调整中心城区城市居民低保标准的建议,并负责承担县(市)保障标准和保障对象的备案工作;
(4)指导、监督、检查县(市、区)的城市低保工作;
(5)编制全市城市低保年度资金预算计划,对全市低保资金提出分配方案,并对资金使用情况进行监督;
(6)设立低保咨询举报电话,受理有关城市低保的咨询和投诉工作,负责全市低保工作的行政复议工作;
(7)会同有关部门对在城市低保工作中出现的违法违纪问题进行查处;
(8)协调市直相关部门出台城市低保配套优惠政策,组织、协调和指导社会救助机构对中心城区低保特困户实施扶助、救济;
(9)负责城市低保统计工作和低保计算机网络信息管理工作;
(10)制定城市低保工作人员的培训计划并组织开展业务培训工作。
第五条 县级民政部门城市低保工作机构主要职责:
(1)按照上级有关要求,编制低保工作计划,并组织实施低保工作;
(2)根据当地物价水平和居民每月人均最低生活消费水平,拟定当地城市居民低保标准,并负责当地低保适时标准的调整和上报备案工作;
(3) 编制年度低保资金需求计划,并向政府提出低保资金的分配意见,实行资金监管;
(4)审批低保对象,核发证件;
(5)指导、督促、检查社区居委会和街道办事处(乡镇)的低保工作;
(6)及时向上级反映低保工作情况和存在的问题。受理公众有关低保工作的咨询与投诉,并对群众举报、投诉事项进行查处;
(7)负责低保有关数据的统计上报工作,加强档案管理;
(8)负责社区居委会、街道办事处(乡镇)城市低保工作人员的业务培训工作。
第六条 街道(乡镇)低保工作机构主要职责:
(1)负责申请低保家庭的情况调查、核实工作,并上报低保工作有关资料;
(2)发放低保款、物及有关证件;
(3)定期核查低保对象的家庭收入,并实行动态管理;
(4)组织有一定专长或具有一定劳动能力的低保对象参加社会公益性服务和社会公益性劳动;
(5)为居民提供低保政策咨询服务;
(6)对骗取、冒领城市低保款、物的违法违纪行为进行调查,并协助有关部门进行处理;
(7)与劳动部门联系,为具有一定劳动能力的低保对象提供劳动就业机会或参加业务技能培训;
(8)负责管理低保对象档案,及时上报有关低保工作情况和统计数据。
第七条 社区居委会低保工作机构主要职责:
(1)接受居民低保申请,收集申请人出具的有关证明材料,并认真填写《申请城市居民最低生活保障待遇登记表》;
(2)负责对申请对象进行调查、核实,形成调查评审意见;
(3)负责将初步评审确定的城市低保对象的基本情况张榜公布,公开征求群众意见;
(4)根据张榜公布结果,协助符合条件的对象认真填写《城市居民最低生活保障待遇申请审批表》,由居委会签署意见后,向街道办事处(乡镇政府)申报申请材料;
(5)按时发放低保金或有关凭证;
(6)定期核查低保对象家庭收入;
(7)为居民提供低保咨询服务和就业服务;
(8)负责管理区域内的低保对象档案。
第三章 保障范围和对象
第八条 凡持有城镇非农业户口且共同生活的家庭成员月人均收入和实际生活水平低于当地最低生活保障标准的困难居民,均列入低保范围。同一家庭中若存在非农业户口和农业户口的,其非农业户口者且家庭月人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的,可申请享受城市低保待遇。
第九条 保障对象家庭成员的确定,按《中华人民共和国婚姻法》有关条款执行,具体包括:
(1)配偶;
(2)未成年子女、父母双亡的孙子女、外孙子女;
(3)无生活来源的父母、子女亡故的祖父母、外祖父母;
(4)丧失劳动能力或未完全丧失劳动能力,但其收入不足以维持最低生活和尚在校就读确无独立生活能力的成年子女;
(5)父母双亡或父母无力抚养的未成年弟妹和年龄虽已超过16岁,但由于患重大疾病而被医疗卫生部门诊断为丧失劳动能力的兄、弟、姐、妹。
第十条 有下列情形之一者,原则上不能享受低保待遇:
(1)家庭月人均收入虽然低于低保标准,但实际生活水平明显高于低保标准的;
(2)3年内私建住房、购买商品房或高标准装修现有住房的以及家中拥有非维持家庭基本生活需要的汽车、摩托车、计算机、手机、空调等高档消费品及家庭饲养观赏宠物的;
(3)家庭有高档收藏品或投资有价证券以及有其他投资行为的;
(4)安排子女择校就读、出国留学或子女在义务教育期间入贵族学校就读的;
(5)人均拥有私有住房面积(建筑面积)超过本市人均住房标准3倍以上的;
(6)经常出入餐饮、娱乐场所消费的;
(7)有赌徒、吸毒、嫖娼行为而造成家庭生活困难且尚未改正的;
(8)连续两次不按时领取低保金或不按规定申报家庭收入的;
(9)无正当理由两次经介绍而拒不就业或不参加社区组织的公益性劳动的;
(10)不配合家庭收入情况调查或弄虚作假隐瞒收入的;
(11)当地县级政府民政部门认定不能享受低保待遇的。
第四章 保障标准
第十一条 各地在确定城市低保标准时,应根据当地经济状况和城镇居民基本生活必需的衣、食、住费用,并适当考虑水、电、燃煤(燃气)费用以及未成年人的义务教育费用等方面的情况,确定本区域内的保障标准。随着物价上涨因素和城镇居民基本生活必需品费用支出的增加,各地可适当提高低保标准。县(市)的低保标准,由县(市)人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定,并报上一级人民政府备案后公布执行。宜春中心城区的低保标准,由市人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定,报本级人民政府批准并公布后执行。
第五章 家庭收入核算
第十二条 家庭收入是指同一户口或实际共同生活的全部家庭成员的全部货币收入或实物收入。包括:
(1)工资、奖金、津贴、补贴或以现金发放的劳保福利、医疗费、一次性安置费、经济补偿金或生活补助费;
(2)离退休金、下岗职工基本生活费、失业保险金;
(3)存款及利息、有价证券及红利;
(4)特许权使用收入、租(赁)费收入、馈赠和继承收入、赡养费、抚(扶)养费;
(5)第二职业收入、自谋职业收入和其他一切应计入的收入;
(6)按市场价折款计入的实物收入;
(7)若申报对象的上述家庭收入不稳定,则按申请之日起该家庭前3个月收入的平均额除以家庭共同生活成员的人数即为家庭月人均收入。
第十三条 不计入家庭收入的项目有:
(1)优抚对象的抚恤金、补助金、护理费、保健金等;
(2)义务兵的津贴和退伍费;
(3)奖学金、助学金、勤工俭学收入及由政府和社会给予困难学生的救助金;
(4)独生子女费;
(5)政府颁发给对国家、社会和人民做出特别贡献人员的奖励金;
(6)县市以上劳动模范退休后享受的荣誉津贴及工伤人员的护理费;
(7)因公死亡人员及其家属享受的一次性抚恤金、丧葬费、生活补助费;
(8)因公致残返城知青的护理费;
(9)按规定由在职人员单位代缴的住房公积金和各项社会保险统筹等。
第十四条 核实家庭收入可采取申报法、入户调查法、单位邻里走访法、信函求证法、部门联动法、跟踪了解法、比较法、评议法等八种方法。一般情况下可通过社区居委会经办人员采取访、看、问、查等方式,直接对申请人的家庭收入情况和实际生活状况上门进行调查和核实。对有疑问的申请人家庭的实际生活情况进行跟踪调查,随时掌握其真实的生活状况。特殊情况下可采取:⑴对不便走访的单位或有关人员,通过发函的方法索取有关证明材料。⑵把低保申请人家庭收入和实际生活情况,与相同或相类似职业的人员以及所住周边生活条件相近的家庭相比较,以此得出其家庭生活状况的真实情况。(3)对隐形收入和家庭生活水平较高或能自行维持家庭最低生活,而又无法核实的特殊家庭,可召开居民代表大会、社区评议小组会议和街道评议委员会进行评议,决定其是否予以保障。与此同时,社区居委会要与劳动保障、工商、税务、银行等部门建立联系,有条件的实行计算机联网,及时了解、掌握申请对象的家庭收入和实际生活变化情况。
第十五条 申请享受低保待遇家庭成员的收入,按以下口径计算:
(1)长期共同居住在本县(市、区)的非农业户口组成的家庭,根据其全部收入计算家庭月人均收入,家庭月人均收入低于低保标准的,其人口进行差额补助;
(2)申请城市低保的在职职工、下岗职工、领取失业保险和养老金的人员,按标准计算当月收入。如果连续6个月以上未领到或未足额领到工资、基本生活费、失业保险金和养老金,经当地劳动保障部门或经贸部门认定,并出具有效证明后,按实际收入计算其家庭收入;
(3)对企业职工一次性领取补偿金或安置费,应扣除其从解除劳动之日起到法定退休年龄之前应缴的养老保险费用和其他应缴纳的社会保险费用后,剩余部分,根据低保标准分摊逐月计入家庭收入,在可分摊的数额内,其家庭不能享受低保。如果结余部分为负数或零,则一次性补偿费或安置费不再计入家庭收入;
(4)在就业年龄内,有劳动能力的人员及自谋职业者,其个人收入按实际收入计算;
(5)家中月电话费超过20元或月用电量超过50度的,其超出部分计算为家庭收入;
(6)考入大中专院校,其在校就读期间仍视为家庭抚养人,不随户口迁移而终止其计入家庭成员。
(7)赡养、抚(扶)养费可按照赡养人、抚(扶)养人家庭收入状况依法界定,一般可按法定 赡养、抚(扶)养人家庭月人均收入高出最低生活保障标准的30%除以被 赡养、抚(扶)人总数,计算赡养、抚(扶)养费,有协议或裁决的按协议或裁决的规定办理;
(8)国家征用土地或招商引资占用土地,政府计划内为其办理农转非的人员,其征用土地补偿费,扣除被征地上附着物即房屋、树木等补偿外,其余部分根据城市低保标准逐月分摊计入家庭收入,在可分摊月数内,该家庭不享受城市低保待遇;
(9)因城建、危改、拆迁一次性领取住房拆迁补偿费的人员,申请享受低保待遇时,购买住房后有结余金额的,其结余部分按当地最低生活保障标准逐月分摊家庭收入,在可分摊的月数内,该家庭不享受最低生活保障。无结余金额且符合城市低保条件的可申请享受城市低保待遇;
(10)领取一次性补偿费用的人员,在可分摊月数内,因病、因灾等特殊情况将一次性领取的经济补偿费提前用完,生活确有困难的,可申请享受城市低保待遇;
(11)家庭实际收入有效证明的认定。在城市低保资格评估工作中,以家庭实际收入为基本依据,具体收入认定方式为:
(一)在职职工和有正规职业人员的实际收入证明,由单位盖章、领导签字;其中月工资低于当地最低工资标准的,由县(市、区)劳动部门审核认定。
(二)下岗职工、失业人员实发的生活保障金和失业救济金,由县(市、区)劳动部门再就业服务中心或街道(乡镇)劳动保障部门出具证明。
(三)从事经营工作的人员,由市场管理部门(工商、税务)出具收入证明。
(四)从事家政服务、保洁、保绿等非正规就业工作人员的收入证明,由街道(乡镇)劳动保障部门或其管理机构出具证明。
(五)其他人员的收入证明,由本人申请,社区居委会评审小组提出意见,街道评审委员会评审。
(12)申请人对家庭收入核算有异议的,可直接向街道办事处(乡镇政府)或县(市、区)民政局提出。街道办事处(乡镇政府)或县(市、区)民政局应当自接到异议起30日内核查完毕,情况属实的及时予以纠正。
第六章 保障对象的申请、审批程序
第十六条 持有本区域内非农业户口的居民,其共同生活的家庭成员人均月收入低于当地城市居民最低生活保障标准的,可以申请享受最低生活保障待遇。
第十七条 城市居民申请最低生活保障待遇,以家庭为单位,由户主向户籍所在地的社区居委会提出书面申请,并提交申请书、户口簿、居民身份证、下岗证、离退休证、结婚证、离婚证(判决书)、残疾证、学生证(入学通知书)、就业状况证明、收入状况证明、劳动能力状况证明、养老保险证明、失业保险证明、下岗职工基本生活费证明、按有关政策领取一次性补助费的数额及用途证明、有关裁决判决材料以及民政部门需要提供的其他材料等。此外,对申请和审核程序中 特殊情况的处理:(一)对于人户分离的家庭申请,由其现居住地的社区 居委会协助调查取证工作,并将有关证明材料 提供给申请人户口所在地的社区 居委会。(二)家庭成员户口不在同一街道办事处(乡镇)的家庭申请,由户主向户口所在地社区居委会提出申请,其他不在此地的成员,由其户口所在地的社区居委会负责提供有关证明材料。(三)在现户口所在地居住不足一年的家庭申请,由其原居住地的社区居委会协助做好调查取证工作,并将有关证明材料提供给申请人现户口所在地的社区居委会。(四)对申请享受城市低保待遇人员中政策未明确规定的特殊对象。社区居委会评审小组对其进行审议并提出具体意见,上报街道办事处(乡镇政府),由县(市、区)民政部门确定其是否享受城市低保待遇。(五)新建居民小区内未及时成立居委会的城市低保工作。由户口所在地的街道办事处(乡镇政府)承担,并直接受理低收入家庭的申请。(六)远离城镇居住在大中型企业的职工,由户主本人通过所在企业工会向街道办事处(乡镇政府)提出书面申请。与此同时,社区居委会应协助申请人如实填写《家庭收入和实际生活情况表》。
第十八条 社区居委会自申请人提交申请书及有关证明材料、填写《家庭收入和实际生活情况表》之日起10天内,召集社区居委会主任、分管副主任、低保专干、居民小组长、社区助理和部分居民代表,对申请人的家庭经济情况和实际生活水平进行上门询问、调查核实、综合分析、张榜公布后提出评议意见,并将调查情况及申请人提交的有关材料报街道办事处(乡镇政府)。
第十九条 街道办事处(乡镇政府)在收到 社区居委会上报材料之日起10天内,组织街道办事处主任、分管副主任、低保站成员、司法助理、劳动保障中心成员、派出所民警、工商所、税务所等评议委员会成员,对居委会上报的评议材料,进行复议,并对有争议的情况重新组织调查,张榜公布,提出复议结论后报县(市、区)民政局。
第二十条 县(市、区)民政局自收到 街道办事处(乡镇政府)上报材料之日起10天内进行审查,期间可邀请人大代表、政协委员、民政社会监督员和常年法律顾问,以及工商、税务、劳动、银行等评审委员会成员进行评审,对符合条件的,通知街道办事处(乡镇政府)向社会进行公示,公示5天后无异议的,应当区分下列不同情况批准其享受城市低保待遇:
(一)对无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或扶养人(抚养人)的城市居民,批准其按照家庭人均收入低于本地最低生活保障标准的差额享受。
(二)对尚有一定收入的城市居民,批准其按照家庭人均收入低于本地最低生活保障标准的差额享受。
对不符合条件的,街道办事处(乡镇政府)应书面通知申请人,并说明理由。
第七章 保障金的管理与监督
第二十一条 保障资金实行专户、专款、专用,不得挪用、挤占、截留,对保障资金管理和发放过程中有违法违纪行为的单位或个人应严肃进行查处。
第二十二条 保障金的发放实行“常补对象”和“非常补对象”分类管理。“常补对象”保障金由银行或邮局发放,社区居委会和街道办事处(乡镇政府)要对“常补对象”的家庭人口和收入状况做到每年审核一次;对“非常补对象”的家庭人口和收入状况每半年审核一次,并在城市低保金领取证上加盖审验章。领取证上无审验记录的作为自动放弃城市低保待遇处理;因特殊情况而未参加年审且又符合城市低保条件的,应重新申报。
第二十三条 保障资金的使用、发放应接受财政和审计部门的监督、检查和审计。
第二十四条 各级民政部门要会同财政、审计、纪检和监察、工会等部门或团体,经常对保障金的管理和发放情况进行检查,对检查中发现的违法违纪行为应严肃处理。
第八章 保障资金的筹集
第二十五条 县(市、区)人民政府民政部门,每年年底根据核定的保障对象按月人均不少于15元列入下一年度的用款预算计划,经同级财政部门审核并报本级人民政府批准后列入财政预算,经提请本级人民代表大会审议通过后执行。资金纳入财政社会保障补助专户,实行专户管理。与此同时,对社会提供的捐赠资助,其全部捐赠资助款必须纳入当地低保资金专户。
第九章 法律责任
第二十六条 从事城市低保工作的人员因玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊或贪污、挪用、扣压、拖欠低保金现象的,给予批评教育或依法给予行政处分;情节严重,构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第二十七条 低保对象出现下列冒领行为的,由县(市、区)民政部门给予批评教育或提出警告,并追回其冒领的低保款物;情节严重者处以低保金1至3倍以下的罚款。
(1)采取虚报、隐瞒、伪造等手段,骗取享受低保款物的;
(2)在享受低保期间家庭收入已经好转,但仍继续享受低保待遇的。
第二十八条 单位未申请低保人员出具虚假证明的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分,并由县(市、区)人民政府民政部门对其单位处以200元至4000元的罚款。
第二十九条 城市居民对民政部门作出的批准不享受低保或减发、停发低保款物的决定以及所给予的行政处罚决定不服的,可以依法申请行政复议;如对行政复议决定仍不服的,可以依法提起行政诉讼。
第十章 附 则
第三十条 县(市、区)政府和民政部门,要认真做好《实施细则》的组织、实施工作,督促有关部门认真落实低保对象中的特困户在住房、医疗、子女教育、用水、用电、煤气、丧葬费等方面的社会救助,切实解决低保特困对象的实际生活困难。
第三十一条 县(市、区)政府和民政部门可参照本《实施细则》,制定符合本地实际的实施办法;
第三十二条 本细则由市民政局负责解释。
第三十三条 本细则自发布之日起实施。


广东省封山育林条例

广东省人大常委会


广东省封山育林条例

(2007年9月30日广东省第十届人民代表大会常务委员会第三十四次会议通过 2007年9月30日公布 自2008年1月1日起施行)

第一条 为推动和规范封山育林工作,保护和培育森林资源,促进经济社会和生态环境协调发展,根据《中华人民共和国森林法》等法律法规,结合本省实际,制定本条例。
第二条 本条例适用于本省行政区域内封山育林及其相关活动。
第三条 封山育林是指对具有天然下种或者萌蘖能力的疏林地、无立木林地、宜林地、灌丛实施封禁,保护植物的自然繁殖生长,并辅以人工促进手段,促使恢复形成森林或者灌草植被;以及对低质、低效有林地、灌木林地进行封禁,并辅以人工促进经营改造措施,以提高森林质量的森林培育活动。
第四条 封山育林应当坚持保护生态环境与促进经济社会可持续发展相结合、统一规划与因地制宜相结合、严格管理与科学育林相结合的原则。
第五条 各级人民政府负责本行政区域内的封山育林工作。
县级以上林业行政主管部门负责封山育林的管理和实施工作。
国土、交通、水利、农业等行政管理部门按照各自职责,做好封山育林的有关工作。
第六条 县级以上人民政府应当把封山育林所需资金列入财政预算,实行专户管理,用于人工辅助育林、护林设施设置以及封山育林区的管护等。
第七条 各级人民政府及其有关行政主管部门应当加强封山育林法律法规和封山育林技术规程的宣传教育。
村民委员会和其他基层单位应当协助当地人民政府开展封山育林宣传教育等工作。
第八条 县级以上人民政府应当根据本行政区域的林业长远规划,制定封山育林规划。
封山育林规划应当包括封育范围、封育条件、经营目的、封育方式、封育年限、封育措施及封育成效预测等内容。
第九条 符合本条例第三条规定的下列林地应当纳入封山育林规划:
(一)生态公益林地;
(二)未列入生态公益林范围的国道、省道、高速公路、铁路两旁和江河两岸、城镇周边的第一重山,以及水源涵养区、水土流失区的林地;
(三)连续两年荒芜的商品林采伐迹地、火烧迹地以及无林地。
不符合本条例第三条规定,但需要特殊保护的生态公益林未成林造林地、幼林地,可纳入封山育林规划。
第十条 县级以上林业行政主管部门根据本级人民政府封山育林规划,编制封山育林年度计划,报经同级人民政府批准后组织实施,并报上一级林业行政主管部门备案。
第十一条 商品林地列入封山育林年度计划的,按照国家有关法律法规的规定处理。
对权属有争议的林地,暂缓列入封山育林年度计划,在争议解决前,不得从事采伐或者其他生产经营活动。
第十二条 县级以上人民政府应当将其批准的封山育林年度计划的具体范围、方式和年限等予以公告,并在封山育林范围周界明显处设立标牌。
乡镇人民政府应当督促所在地村民委员会或者其他基层单位订立护林公约。
第十三条 封山育林应当根据当地群众生产、生活需要和封育条件等具体情况,实行全封、半封或者轮封。
边远山区、水源涵养区、水土流失严重以及恢复植被较困难的封山育林区,应当实行全封;在封育期间禁止除实施育林措施以外的一切人为活动。
有一定目的树种、生长良好、林木覆盖度较大的封山育林区,可以实行半封;在林木主要生长季节实施全封,其他季节可以按作业设计进行砍柴、割草等活动。
当地群众生产、生活和燃料等有实际困难的非生态脆弱区的封山育林区,应当将封山育林范围划片分段,轮流实行全封或者半封。
第十四条 根据立地条件,以及母树、幼苗幼树、萌蘖根株等情况,封山育林可分为以下类型和确定相应的封育年限:
(一)乔木型,封育年限六至八年;
(二)乔灌型,封育年限五至七年;
(三)灌木型,封育年限四至五年;
(四)竹林型,封育年限四至五年;
  (五)灌草型,封育年限二至四年。
第十五条 封山育林期间,应当根据林木生长情况和国家封山育林技术规程的规定,采取补植、套种、平茬等育林措施,促进森林植被的恢复。
第十六条 县级以上林业行政主管部门应当加强对封山育林的技术指导和服务,推广先进技术,引进优良树种,缩短封育周期,提高封山育林效果。
在封山育林区进行人工促进天然更新、补植、套种的,应当遵守国家有关技术规程,推广使用林业科技成果,注重选择优良乡土树种。
第十七条 属于国家所有的封山育林范围的林地,由代表国家行使经营权的组织承担管理和保护义务。
属于集体所有的封山育林范围的林地,由该集体经济组织承担管理和保护义务。
通过承包、租赁、拍卖、转让、作价入股或者作为合资、合作条件等形式流转的封山育林范围的林地,由经营使用权人承担管理和保护义务。
第十八条 县级以上人民政府应当组织林业等有关部门建立护林队伍,配备护林员及必要的护林设施。
护林员由县级人民政府或者乡镇人民政府聘任,其职责是宣传林业法律法规,巡护森林,对破坏森林、野生动植物资源和野外违规用火等行为及时予以制止,并向当地有关部门报告。有关部门接到护林员的报告后,应当及时调查核实,依法处理。
第十九条 各级人民政府应当加强封山育林区林业有害生物防治工作。
县级以上林业行政主管部门、林地经营单位或者个人对林业有害生物应当采取防治措施,减少灾害损失。
第二十条 各级人民政府应当组织划定森林防火责任区,确定森林防火责任单位,落实森林防火责任制度,建立健全森林火灾预警机制,做好森林火灾预防工作。
第二十一条 封山育林期间,禁止任何单位或者个人在封山育林区从事下列活动:
(一)非抚育性修枝、采种、采脂、掘根、剥树皮及其他毁林活动;
(二)吸烟、燃放烟花爆竹、烧荒、烧香、烧纸、野炊及其他易引起火灾的野外用火;
(三)放牧或者散放牲畜;
(四)猎捕野生动物、采挖树木或者采集野生植物;
(五)开垦、采石(矿)、采砂、采土;
(六)擅自移动或者毁坏封山育林标牌、界桩及其它管理设施;
(七)其他破坏封山育林的活动。
第二十二条 县级以上人民政府应当制定优惠政策和扶持措施,鼓励、引导封山育林地区调整和优化农业结构,发展农业产业化经营,加强农民劳动技能培训,拓宽农民增收渠道。
第二十三条 各级人民政府应当组织营造薪炭林,推广沼气、太阳能、风能等清洁能源技术,发展小水电,扶持解决封山育林区农民生活能源问题。
第二十四条 因封山育林给商品林地经营使用权人造成经济损失的,应当参照生态公益林效益补偿有关规定予以补偿。具体补偿办法由省人民政府制定。
第二十五条 县级以上人民政府应当对封山育林年度计划实施情况进行检查,并定期对封山育林效果进行评估。检查和评估的结果应当予以公布。
第二十六条 封山育林期满,县级以上林业行政主管部门应当按照国家封山育林技术规程组织验收,达到规定标准的,报经同级人民政府批准,解除封山育林并公告;未达到规定标准的,报经同级人民政府批准,可以适当延长封山育林期限并公告。
第二十七条 封山育林期满,封山育林成果归属林地经营使用权人所有,法律另有规定或者当事人另有约定的除外。
第二十八条 封山育林期满,禁止采伐生态公益林;确因林木更新改造或者卫生间伐需要采伐的,按照有关规定报省林业行政主管部门批准,并及时进行补植和抚育。
封山育林期满,经营单位或者个人需要采伐商品林地林木的,按照森林法及其实施条例的规定办理。
第二十九条 违反本条例第二十一条规定的,由县级以上林业行政主管部门或者其委托的林业工作机构责令其停止违法行为,并按照下列规定处理:
(一)违反该条第(一)项、第(二)项、第(三)项规定的,处以五十元以上二百元以下罚款;
(二)违反该条第(四)项、第(五)项规定的,处以一百元以上五百元以下罚款;
(三)违反该条第(六)项规定的,责令其限期恢复原状,并可处以二百元以上五百元以下罚款;逾期不恢复原状的,由县级以上林业行政主管部门组织代为恢复,所需费用由违法者承担。
法律、行政法规另有规定的,从其规定。
第三十条 行政机关、受委托的林业工作机构及其工作人员有下列情形之一的,由其行政主管部门或者监察机关责令改正,对负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:
(一)挤占、挪用、截留、私分或者变相私分封山育林资金的;
(二)截留、私分或者变相私分罚款、没收的违法所得或者财物的;
(三)对发现或者举报、投诉的违法行为不予查处,或者不依法查处,或者超出委托范围查处的;
(四)利用职权非法干涉、阻挠封山育林工作实施的;
(五)其他违法行为的。
第三十一条 本条例自2008年1月1日起施行。