关于印发哈密地区预防和制止建设领域拖欠工程款和农民工工资管理办法的通知
新疆维吾尔自治区哈密地区行政公署办公室
关于印发哈密地区预防和制止建设领域拖欠工程款和农民工工资管理办法的通知
哈行办发〔2007〕31号
各县（市）人民政府，地区各有关部门（单位）：
地区建设局制定的《哈密地区预防和制止建设领域拖欠工程款和农民工工资管理办法》已经地区行署研究同意，现印发给你们，请认真遵照执行。
二○○七年四月二十四日
哈密地区预防和制止建设领域拖欠工程款和
农民工工资管理办法
（地区建设局 2007年4月）
第一条 为有效预防和制止地区建设领域拖欠工程款和农民工工资行为的发生，保障企业和农民工合法权益，依据《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国招标投标法》和国家、自治区有关规定，结合地区实际，制定本办法。
第二条 凡在哈密区域内发包建设工程，使用农民工的，适用本办法。
本办法所称建设工程，指土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装修工程。
第三条 地区各级建设、劳动和社会保障行政主管部门负责地区预防和制止建设领域拖欠工程款和农民工工资管理工作。
地、县（市）发改、工商、国土资源、金融部门和各专业建设工程管理部门，在各自职权范围内共同实施本办法。
第四条 建设单位发包建设工程，必须落实建设资金，并符合下列条件：
（一）按照国家有关规定已列入投资计划，并持有经发改、财政部门审查出具的已落实建设资金的批准文件；
（二）当年竣工的工程，到位资金达到工程总造价的70%；跨年竣工的工程，到位资金达到当年计划完成工程量造价的50%，并有合法有效的资金证明。
第五条 为确保房地产开发企业、施工总承包企业及专业承包企业在工程项目建设过程中切实履行合同，加强对劳务工人及工程质量安全的管理，及时结算劳务工人工资，按合同约定时间为购房户办理房产证，在工程项目开工前，房地产开发企业及施工企业须向当地建设行政主管部门指定的银行专户交纳履约保证金。履约保证金的交纳比例为：本地企业交纳工程合同总造价的3%，外地企业交纳工程合同总造价的5%（最高额度为80万元），待工程验收完毕，所有手续完结后予以退还。
第六条 县（市）清欠部门在指定银行设立建设工程人工费支付专户。建设单位在工程开工前存入人工费支付专户中的资金应当确保工人工资发放。工程项目开工前，存入人工费支付专户的资金不得低于工程总造价的5%。否则，不予发放施工许可证。
第七条 所有建筑业企业招用农民工,必须依据《中华人民共和国劳动法》有关规定与农民工个人签订书面劳动合同。签订劳动合同应当遵循平等自愿、协调一致原则，明确劳动合同期限、工作内容和工作时间、劳动保护和劳动条件、劳动报酬和社会保险、劳动纪律和违反劳动合同责任，建立权责明确的劳动关系。
第八条 施工总承包企业、专业承包企业将建筑工程发包给具有独立法人资格的劳务分包企业的，劳动合同由劳务分包企业与农民工本人签订。施工总承包企业、专业承包企业就劳务分包企业与农民工本人签订的劳动合同承担连带责任。
施工总承包企业、专业承包企业直接使用本企业自有工人的，劳动合同由施工总承包企业、专业承包企业与工人签订。
第九条 所有建筑业企业招用农民工，必须依法执行劳动用工备案制度。用人单位新招用农民工或与农民工续订劳动合同的，应自招用或续订劳动合同之日起30日内（于工程项目开工前）进行劳动用工备案。用人单位与农民工终止或解除劳动合同的，应在终止或解除劳动合同后7日内进行劳动用工备案。劳动用工备案管理部门为劳动和社会保障行政主管部门，备案后及时通报同级建设行政主管部门。
用人单位进行劳动用工备案的信息应包括：用人单位名称、法定代表人、经济类型、组织机构代码，招用职工人数、姓名、性别、公民身份证号码，与职工签订劳动合同的起止时间，终止或解除劳动合同的人数、职工姓名、时间，农民工工资支付情况，医疗保险和参加工伤保险、住院医疗保险情况等。
第十条 施工总承包企业、专业承包企业或劳务分包企业根据备案工人名单，到指定银行为每位已备案农民工申请办理工资卡，农民工本人凭卡按月领取工资。
用工企业每月根据完成工程量制作农民工工资表，经施工总承包企业汇总、建设单位盖章后，到开户银行办理人工费划转农民工工资个人帐户支付业务，并报县（市）清欠部门备案。
建设工程承包企业必须以法定货币形式按月支付农民工工资。用工时间不满一个月的，用工结束后应及时结付。禁止采用先行发放生活费、工程结算后再付工资的方式使用农民工。
第十一条 经农民工协商同意，可推荐代表与用工企业签订集体劳动合同。集体劳动合同草案应当提交全体农民工讨论通过。
集体劳动合同签订后，用工单位应当按规定将集体劳动合同报送建设工程所在地劳动和社会保障行政主管部门，劳动和社会保障行政主管部门自收到集体合同之日起15日内未提出异议的，集体合同生效。
第十二条 劳动和社会保障部门推行自治区劳动和社会保障厅统一制定的《农民工劳动合同书》文本，加强对使用农民工单位订立和履行劳动合同工作的指导和监督。
第十三条 加大劳动保障监察执法力度，及时严肃查处不签订劳动合同、拖欠工资、不参加社会保险和用工不备案等危害农民工合法权益的行为。各级劳动争议机构要简化程序，加快审理农民工申诉的劳动争议案件，涉及劳动报酬、工伤待遇的要优先审理。
第十四条 地、县（市）建设、劳动和社会保障行政主管部门每月25日至30日，统一对所属工程项目工程款和农民工工资支付情况开展联合专项执法检查。凡未按合同约定支付工程款和农民工工资或支付工程款总额不足已完工程量总造价80%的，一律责令暂停施工，达到要求后方可继续施工。工程项目暂停施工的违约责任由建设单位承担。
第十五条 用工企业非不可抗力拖欠农民工工资的，建设工程所在地建设行政主管部门应向上级建设行政主管部门提出书面报告，并依据地区有关规定记入企业不良行为档案，向社会公布。情节严重的，经建设行政主管部门调查核实后，从哈密建筑市场清除。
第十六条 各施工企业要在承建工程的醒目位置设置公示牌，向农民工公示本办法主要内容，并公布相关主管部门投诉举报电话。
第十七条 各县（市）清欠部门要加强对建设工程人工费支付专户的管理，制定工作细则，建立工作台帐，每月5日前将上月收支明细表报地区清欠管理部门。
第十八条 监察机关依照《行政监察法》的规定，对负有预防和制止建设领域拖欠工程款和农民工工资管理职责的部门及其工作人员履行职责进行监督，对不履行职责，造成不良影响的，视情节轻重给予相应的行政处理；构成犯罪的，移交司法机关追究其刑事责任。
第十九条 本办法由地区建设局负责解释。
第二十条 本办法自发布之日起施行。地区行署办公室《关于印发〈哈密地区预防和制止拖欠建筑业企业农民工工资规定〉的通知》（哈行办发〔2003〕69号）同时废止。
民事诉讼调审分立略论
漳平市人民法院 陈龙仁
调解是我国司法制度的重要组成部分，也是我国司法制度的一个重要特色。在近半个多世以来，调解工作在我国的革命历史和社会生活中发挥着重要的作用，特别是改革开放以来，调解工作得到了较大的发展和完善，取得了举世瞩目展开的成就，被誉为“东方经验”。然而，随着我国由计划经济向市场经济转变，司法实践中“调审合一”的调解制度亟待改进。
一、对现行调审合一制度的分析
早在新民主义时期，我国陕甘宁边区等革命根据地的法院就立足于调解处理民事纠纷。此后，调解一直是我国民事审判工作的基本方针和主旋律，审判实务中绝大部分民事、经济纠纷案件是通过调解解决的，与注重用判决手段解决争讼、围绕着判决的获得展开程序的审判方式相比，这一审判方式具有以下特点：第一，将调解作为处理民事诉讼的优先目标和首选方式，尽量采用调解办法解决争讼，调解实在无望，不得已时才动用判决；第二，把防止矛盾激化，恢复当事人之间的和睦关系，协作关系，保持社会的安定团结作为重要的价值理念，审理案件时不局限于眼前的纠纷更注重双方的长远关系和整体利益，并以此作为劝导当事人发扬风格，谅解让步的理由；第三，把说服动员作为主要工作方法，要求法院处理案件时深入细致地做当事人的思想工作，劝说当事人接受调解和协商解决纠纷；第四，调解结果具有相当大的灵活性，只要分清是非责任，处理结果不必像判决那样受实体约束。
随着改革开放的不断深入，我国社会生活的各个方面都发生了急剧而深刻的变化。立法机关根据实际情况，将民事诉讼调解原则由“着重调解”修改为自愿、合法原则。修订后的《民事诉讼法》中调解与判决已无轻重之别，调解已不再具有往日优越于判决的地位，但是，从新法实施以来的民事、经济审判实务看，调解的主导地位并没有实质性的改革。而且，在审判实践中，调解有被愈来愈张化的趋势，这主要有以下几个方面的原因：
（一）调解可以缓解案件急剧增多和法院处理案件的力量相对不足的矛盾。近年来，各级人民法院立案受理的民事、经济纠纷案件一直呈巨幅增加之势，而各级法院的人手又相对不足，这就使案件多而办案人员少的矛盾日趋突出。为了缓解上述矛盾，法院必然会偏重调解这一省时、省力、高效率的处理案件的方式，尤其是通过调解，可以使大部分案件终结于一审，从而极大地减轻了二审法院面临的压力。
（二）法官更倾向于采用调解结案的方式，与判决比，调解至少可以给法官带来三个方面的好处。
首先，调解可以使法官在相同的时间内办更多的案件，以完成院里规定的工作量。现在大多数法院都实行工作量制度，法官的办案数量不仅与他的经济利益相挂钩，还直接影响到法官今后能否升迁升职。而为了能多办一些案件，法官必然选择速度快的办案方式，相对判决而言，调解是一种既省力又高效的办案方式。判决要严格按照诉讼程序办，所用时间必然会多。调解在程序让相对灵活，所用时间要少。并且，制作调解书也比写判决书省力得多，同样的案件，调解书只要几百字，而判决书则要数千字乃至上万字。
其次，调解可以使法官回避作出困难的判断。在审判实践中，常常会出现某些待决案件缺乏相应的法律规范调整，也就是说法律存在着漏洞，而法官在依法作出裁判时又必须在判决中充分说明法律的理由。在这种情况之下，采用调解处理则既安全又省力。《民事诉讼法》并不要求法院在调解书中说明调解所适用的法律依据，在此，只要能够说服当事人妥协让步，达成调解协议，一切困难便可迎刃而解。
再次，调解是一种风险小的处理案件的方式。对于法官而言，采用调解方式要比采用判决方式承担的风险小得多。判决不仅速度慢、周期长、费时费力，而且很可能引起当事人一方甚至双方不服，这意味着一审法官要承担相当大的风险。而调解则不存在上诉问题，调解书发生法律效力后，既不属于本院院长和上级法院依审判监督程序进行再审的范围，又不属于检察机关抗诉的范围，当事人申请再审的情形又极少发生，所以，相对于判决而言，调解是一种风险很小甚至可以说是无风险的处理案件的方式。
（三）多数当事人同意达成调解协议
民事诉讼调解的成功归根结底需要双方当事人同意达成调解协议。当事人同意调解解决的原因有很多，一种是因为关于争讼案件的法律、政策不甚明确，或者是合同订得不完善、不明确，这类案件的前景不甚明了，双方当事人对胜诉都无把握，因而宁愿放弃部分主张，达成一项折衷的调解协议。
当然，也有相当多的案件是原告在事实和法律都有充分理由，完全能够胜诉的情况下接受调解的。原告在此情况下放弃部分权利同被告达成调解协议的原因主要有以下几个方面：一是法官的再三劝说。在法官的反复劝说下，有的原告感到拒绝调解太不讲情面，更多的则是担心得罪了法官会导致对他不利的判决。二是担心判决得不到执行。执行难是当前审判实务中一个相当突出的问题，而调解协议是当事人自愿达成的，从理论上说会自动履行，因而原告至少可以期待被告自动履行而不必通过执行。最后是出于缓和或保持原来的考虑。当原告与被告原来就存在更多的经济上的好处，但协作关系会因此而破裂，所以，原告一般愿意接受调解，放弃部分权利以有利于将来和睦相处和保持合作关系。
上述三个方面的原因对民事诉讼调审合一制度保持稳定性所起作用的大小显然是不同的。由于司法者的态度往往决定着法律制度在实践中的命运。故此，我们认为法官的调解偏好是这一审判方式具有长久生命力的决定性因素。由此，我们就不能不得出这样的结论——只要民事诉讼调审合一制度未曾改变，法官一般都会优先选择调解。
二、调审合一制度的不足之分析
从以上分析可以看出，民事诉讼调审合一的审判制度已与市场经济不相适应，并与我国法院正在进行的审判方式改革的步伐不太适应，现行的调审合一的审判制度亟待改革。
“调审合一”制度软化了程序法和实体法对法官的约束，造成了审判行为的非规范化。
在当代社会，司法权无疑是最重要的权力之一。然而权力容易导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败，故此需要对权力进行约束。而约束法官的方法除了职业道德教育，对违纪行为的惩罚等，最有效的莫过于诉讼的程序的约束。细致、严密的程序规范限制了法官对权力的滥用，为案件的公正审理提供了保障。在“调审合一”的制度中，程序法对法官的约束力被极大地削弱了。因为调解本身就是一种灵活的，非程序化的处理案件的方式，调解反而难以发挥其功效。在法官素质、社会风气、监督机制存在问题的情况下，程序约束软化必然产生多方面的负面效应，造成法官行为失范和案件处理的无序。此外，“调审合一”制度可能导致了调解结果的隐性违法和审判权的滥用。民事诉讼法为法院调解设置了合法原则。而所谓合法原则一是指法院调解的程序必须合法；其二是指调解协议的内容不得违反实体法的规定。面对“调审合一”制度，法院在调解中可以只是了解案件事实的概况，而不必把事实查得十分清楚，甚至只要当事人同意，还可以缩小案件事实的范围。因此，调解协议在实体合法问题上有相当大的伸缩性。这种伸缩性软化乃至取消了实体法对调解结果的制约，为少数法官利用审判权谋私利打开方便之门，并加剧了隐性违法行为的发生。所谓的隐性违法是指从表面上看，当事人作出自愿让步是对其民事权利的处分，因而是合法的，但实际上，是法官在调解中偏袒一方当事人，利用其判决权和影响力迫使另一方当事人放弃部分权利，于是，便在合法的表象下达成一个既不合理也不公正的调解协议。
“调审合一”制度不利于提高审判工作的质量。
为了保证一审法院认定事实正确、适用法律准确、诉讼程序合法，《民事诉讼法》规定了两审终审制，赋予当事人对一审判决和某些裁定提出上诉的权利。实际上，上一级法院的监督作用不一定要通过第二审程序的实际发生来发挥作用，仅仅是上诉可能性的存在就足以促使一审法院在审理中做到严格执法。但在“调审合一”的制度下，法官在调解时难免思想会有所放松，尽管争议中的一些重要案件事实还不清楚，当事人之间的是非也尚未明确，有些法官也照样敢无原则地“和稀泥”；尽管有的调解协议明显地损害了一方当事人的合法权益，有些法官为尽快审结案件，也照样会反反复复地劝说当事人接受。市场经济提高了法院在我国权力结构中的地位，但同时也对审判工作提出了更高的质量要求，显然，“调审合一”制度是无法适应这一要求的。
三、建立“调审分立”制度之分析
从以上两项分析可以看出，“调审合一”制度存在着较大的弊端，对现行的“调审合一”制度进行改革的目标应该是建立“调审分立”制度。将调解与开庭审判实行人员、职能、程序诸方面的分立。即第一，在审判业务庭内部设立调解组及裁判合议庭，或在审判长主导负责下调解与裁判法官人员上明确分工，确保主持调解的法官不参与审判，参与审判的法官不介入调解。第二，对调解组织或法官确定以下职责：相关程序性的送达、通知、谈话、征求意见；调集交换证据和组织听证；了解争议焦点及当事人的思想动态及时做好矛盾化解工作；诉讼保全、公告、鉴定等事项；召集和主持调解；对调解不成的案件做好开庭前期的全部工作后移送开庭审判，也即必须全部完成开庭前法官助理的所有工作。裁判合议庭或独任审判法官接到案件后立即安排开庭，除少数矛盾可能激化的案件外开庭前不与当事人、代理人接触，不受外界干扰，确保居中裁判。第三，调与审在诉讼程序及时间阶段上的彻底分立。经过调解程序的案件，合议庭或独任审判法官只开庭裁判，不再组织调解。如遇开庭审理前或审理中当事人请求调解的，应当允许，但法官亦应采取当事人主义原则，让当事人自行协商达成协议，审判人员不加干预，不发表个人或合议庭意见，始终保持中立的地位。
建立调审分立制度有着十分积极意义，一是可在不违背现行法律对调解及审判的有关规定的合法状态下实施。并符合司法制度改革发展的趋势。二是能形成强调解、精审判确保公正与效率得以实现的民事审判新格局。强调解，即法院可以投入较多的力量，加强民事调解工作，强化调解功能作用的发挥，将大部分的矛盾纠纷化解在基层，利于社会稳定。精审判，即选择政治强、业务精的法官专职坐堂审判，使案件得到及时公正的裁判。三是有利于监督和规范调解行为，促进司法民主与文明。由于调审分立打破了“调不了我就判”的旧机制，主持调解者受到当事人及裁判程序的监督制约，调解活动更为规范，调解主持者的言行更审慎，更能在探索调解艺术、提高调解水平与能力上下功夫，法官的文明形象也得以提升。四是有利于诉讼资源的合理配置，为法官核定员额、配备法官助理打下了工作基础。调与审的分立，实质上也是对法官、法官助理工作职能上的分工。这也能为民诉法等法律的修改完善作有益的探索。
四、几点建议
实行调审分立的积极意义不可低估，但同时也要看到，实施这项新制度，在一定程度上，难免会产生延误审限及重复劳动造成诉讼资源浪费的弊端。为此，必须制定相关配套措施，并将其落到实处。
（一）是要落实以审判长为核心的审判组织责任制，在审判组织内部进行人员资源的合理配置。在合议庭内部，由审判长对调与审的人员进行合理分工，调节平衡两者之间的工作量，防止劳逸不均及相互推诿扯皮。书记员兼顾调与审的辅助工作，可减少流转手续和便于程序之间衔接。
（二）是建立调与审之间责任明确、相互协调、密切配合并相互制约的工作机制。对调解不成而移送开庭审判的案件，案件调解承办人必须全面完成庭审前的准备工作，也可以对案件的事实、性质及适用法律和有关注意事项提出个人意见供裁判法官参考，为开庭审判提供优质高效的服务。裁判程序对调解程序进行监督，审判长对调与审的工作质量、工作进度全面监督。
（三）是必须严格限制调解周期。对当事人放弃答辩及举证期限要求的、需要答辩或申请延长举证期限的，及需要公告、鉴定的，分别确定调解阶段的最长期限，以保证留有足够开庭审判的时间。同时，立案庭应予以密切配合，在立案时即可征询原告有无调解及愿否即时调解等意向并记录在案，为案件及时调解提供信息。
